制度创新是指制度的帕累托改进，即制度变迁的方向是社会总福利的提高。经济体制改革以来，我国的社会、经济发展获得了举世瞩目的成就。这首先应该归功于制度创新的成功，即建立社会主义市场经济体制。因此，制度是社会、经济发展最重要的因素，这一点越来越被人们所认识。

　　制度是怎样变迁的，地方财政制度变迁在整个社会制度变迁中处于什么地位，制度怎样创新，地方财政制度应当创新什么等问题是本文讨论的重点。

　　一、制度、制度环境和制度安排

　　制度是指对人（包括法人）的行为具有约束力的一套规则，可以是成文的，也可以是不成文的。前者如法律法规、制度规章；后者如伦理道德、价值取向等。

　　每个人都置身于制度之中，其行为都是制度环境和制度安排的产物。行为主体有三类：居民、企业和政府。制度环境是指行为主体不能改变的制度。人们通常把宪法作为制度环境的例子。因为在通常情况下，上述行为主体是不可能改变宪法的。制度安排是指行为主体可以改变的制度，例如商业合同。制度变迁首先发生在制度安排这一层面上。例如，个人可能因为他的伦理道德或价值取向发生了变化（不成文制度安排的变化），因此其行为也发生了变化。企业可以对其内部的管理制度作出改变，从而使企业行为发生变化。政府可以对其制订的法规作出改变，从而使政府的行为发生变化。

　　制度环境和制度安排是相对的概念。总体上看，制度总要变迁，不论是制度安排，还是制度环境。制度环境和制度安排是分层次的，每一个人都处于特定的制度环境和制度安排之中。例如，对于个人来说，其所在工作单位的制度就是他的制度环境，如果他不满意，单位也不作朝着他满意方向的制度改变，那么唯一的办法只能“退出”。对于居民和企业来说，法律法规就是他们的制度环境。又比如说，下级政府要服从上级政府，因此上级政府的法规就成为下级政府的制度环境，等等。制度环境是由政治程序产生的，因此制度环境不是不可改变的。市场经济体制改革目标的确立，就是制度环境改变的例证。

　　制度为什么要变迁，怎样变迁，是十分复杂的问题。从行为主体三分法的角度看，制度可以分为三类，即国家的制度、生产单位的制度和意识形态的制度。从现在的研究成果看，这三类制度的变化相互作用、相互促进是没有疑问的。制度变迁的根本原因是行为主体期望福利的增进。但个人的福利、单位的福利和国家的福利是不同的概念，有统一，又有矛盾。如果处理不当，制度变迁就未必是帕累托改进的。

　　传统体制的根本缺陷在于制度变迁主要、甚至唯一是国家推动的。因此，制度创新、福利增进的评价均缺乏广泛性。这样，福利增进的制度变迁就缺乏家“自然史”一样的进程。要使制度变迁始终朝着福利增进的方向发展，就必须建立社会主义市场经济体制。这就是说，相对于传统体制来说，环境和制度安排都必须发生深刻的变化。

　　市场经济体制的根本优点在于：民众是社会福利以及福利增进的最终评价者，因此也是增进社会福利的制度变迁的发动者。这样，制度变迁就必然沿着福利增进的路径发展。可见，这种“自然而然”的制度变迁是需要初始条件的。确立这样的初始条件，才是真正的制度创新。

　　市场经济体制就是这样的初始条件。分解开来看，就是社会主义的国家制度、社会主义的市场经济制度和社会主义的社会意识形态。社会主义国家制度的核心是政治民主、决策民主和行政管理民主。社会主义市场经济制度的核心是清晰的产权制度，即建构评价个人福利的基本制度。社会主义社会意识形态的核心是正义、公正和公平。

　　经过二十多年的改革，我国的市场经济体制已具备基本框架，但仍然任重道远。

　　二、市场经济制度、非市场经济制度和财政制度

　　从制度对人的行为规范来看，可以分为市场经济制度和非市场经济制度两类。因此，社会主义市场经济体制，实际上就是市场经济制度和非市场经济制度的总称。从另一个角度说，社会主义市场经济体制就是不断增进人们总福利的社会制度，它不仅当时是较好的选择，而且变化的趋势总是帕累托改进的。

　　市场经济制度是资源配置的效率制度，准确地说，是私人商品资源配置的效率制度。效率是福利的基础，因为只有把“馅饼”做大，才谈得上福利增进。市场经济制度的基本点是承认福利极大化是个人的行为准则，对此，生产者主权和消费者主权是其基本要求。这就是说，个人在追求自身福利的过程中是完全自主的，但以不能损害他人利益为条件。所以，市场经济制度是以自由选择为前提、信息充分为基础、供求关系为导向的制度。在这样的制度下，可以达到私人商品资源配置的效率状态。

　　在市场经济制度条件下，人的行为是通过生产要素以及商品、劳务的供求关系表现出来的，但指导人行为的“思想”却是看不见摸不着的。为了使行为的动机和效果相统一，就要有相应的成文制度作保证。从这个意义上说，市场经济制度是一种理念、一种意识形态、一种不成文制度。要使这种不成文制度更规范、更具有约束性，就要有成文制度作保证。而成文制度本身就是非市场经济制度的产物，或者说，市场经济制度要通过非市场经济制度来外化。

　　非市场经济制度中最核心的是国家制度，对于行为规范具有强制性。比如，市场经济要求充分竞争，国家就应该制订种种反垄断的法律法规来避免垄断。又比如，市场经济要求公平、公正，国家就应该制订种种法律法规来避免商业欺诈。等等。

　　更为重要的是，非市场经济制度是全面提高社会总福利所不可或缺的制度。它除了使市场经济制度外化之外，还有自身重要的职责。首先，从整个社会来看，资源配置包括私人商品和公共商品两个方面。市场经济不可能对公共商品进行资源配置，或不可能把公共商品资源配置到效率状态。这类资源配置要靠非市场经济制度去完成。其次，社会公平和经济稳定也离不开非市场经济制度。

　　无论是市场经济制度还是非市场经济制度，都要求每个人遵循，但两者是有明显区别的。市场经济制度是强调个人选择下的结果强制；非市场经济制度则是强调公共选择下的强制结果。例如，在市场经济制度条件下，均衡经济下的价格是个人选择的结果，但这个结果对于个人来说具有强制性，符合者进入，不符合者只能退出。而对于非市场经济制度来说，先进行公共选择，形成统一意志，然后迫使公共选择范围内的每个人执行。对于公共选择来说，没有个人的退出机制。虽然两者有明显的区别，但有本质的同一性，即都要求自由、正义、公平、公正。这是可以使两者和谐共存于同一社会中的根本原因。