1986年颁布的《邮政法》中，只提及信件包含信函及明信片，属邮政专营，而没有说明信函的详细内容；1990年国务院出台的《邮政法实施细则》中，信函的定义也仅是“以套封形式传递的缄封的信息的载体”。
不过，《细则》第8章附则中明确规定，本细则由邮电部负责解释。这是一记似乎能够堵上一切漏洞的招数，25号文件也因此而来。
1996年，当时的国家邮电部（即现在的国家邮政局）下发了25号文件，终于给“信件和其他具有信件性质的物品”的具体内容作了规定：信函是指以套封形式传递的缄封的信息的载体，包括书信、各类文件、各类单据、证件、各类通知、有价证券。
这种一网打尽的解释，在上海达文律师张冬看来，意味着除了货物，别的业务快速公司都不能做。
张冬手里一直握着一篇报道的复印件，该报道称2002年7月6日，国务院办公厅以国办第4号文的形式，对国家邮政局关于《中华人民共和国国际货物运输代理业管理规定》第17条中的“私人信函”的界定作出回复，“私人信函”被界定为“各类文件、通知以及非私人属性的单据、证件、有价证券、书稿、印刷品以外的书信”。
张冬认为，在法律效力上来看，国务院复函属于行政法规，25号文件属部门内部的规范性文件，前者的效力明显高于后者。复函对私人信函的定义表明，上海达文被宁波市工商局查扣的文件，不属于中国邮政专营之列。
除此之外，472号文件明确规定只有私人信函及县级和县级以上党政军部门的文件属邮政专营范畴。《邮政法实施细则》第4章第24条也规定：邮政业务的基本资费是指邮政专营的国内平常信函、明信片的资费；非基本资费是指基本资费以外的邮政业务资费。邮政业务的基本资费由国务院物价主管部门制定，报国务院批准；非基本资费由邮电部规定。
道理似乎很简单：既然EMS（邮政特快专递服务）的价格是由邮政局本身制定的，那就应该属于非基本资费。也就是说，快递业务本身不属于邮政专营范畴。民营货代争取平等
问题是，国务院复函出台后，为什么宁波市中级人民法院仍然将邮电部25号文件作为法律依据呢？
在判决书中，宁波中院认定，第一，国务院复函以及472号文件都是针对国际货代企业的，不适用于上海达文等国内民营货代企业；第二，宁波工商对上海达文处罚在先，国务院复函在后，不具有可追溯性。
对此，张冬持有不同意见。他认为，从法理上来说，对一特定法律名词的定义，在不同的法律、法规中是不可能存在两种或两种以上的解释的。国务院复函与472号文件如果适用于国际货代，也就一定适用于国内货代。
即便依据《实施细则》第63条规定，邮电部可以根据本细则制定有关规章，邮电部出台的部门文件具有法律规章的效力，但其效力仍低于属于行政法规的国务院复函。
“既然是行政法规，就是一个法律定义，而法律定义在法理上应该是统一的。”张冬说。
另外，依据法理的“从旧、从新”原则，国务院复函可追溯性的问题也迎刃而解。
照此看来，外资速递公司拒绝执行472号文件，民资货代要求一视同仁，在这种形势下面，中国邮政所拥有的最犀利武器———《邮政法实施细则》的解释权———也在国务院一份复函的面前，显得似是而非。
上海达文已决心继续向浙江省高院申诉，以求获得“国民待遇”。
中国邮政的EMS困境
外资货代公司步步紧逼，上海达文又举“非国民待遇”之旗频频诉诸法律，看起来，此时的中国邮政有些腹背受敌的味道。
其实对中国邮政而言，真正的敌人是无法排解的市场压力。2002年10月，国家邮政局彻查广东、江苏、浙江、上海等地邮政部门，某地邮政部门专司EMS的一位局长及三个科长被免职，理由是在EMS业务方面违规打折。
国家规定对大宗客户最高可打七折或者针对代理商打八五折，但是在某市，EMS国内、国际业务最低折扣竟然打到一折———这样的折扣自然是赔钱的。
