一、国家资本的维持、改造与扩张

    政策变化的内容之一，是维持和改造原有的企业，同时向新领域扩张国家资本。                                                首先，对官办军用工业，主要是维持与扩充并进。

    甲午战后，军工生产是"筹饷练兵"的重要一环，是作为"急务"之一来对待的。此时，清政府采取了维持与扩充并进的措施。所谓维持，是延续旧的经营管理机制，略加整顿之后，继续开工生产。所谓扩充，既有原有企业的规模扩大，也包括新建一些企业。整个看来，旧的体制并无多大变化。

    当然，朝臣之中，有人也有一些新的设想。胡燏棻有"令民间自为讲求""托民厂包办包用"之议[3]；给事中褚成博也主张将各省船械机器等局招商劝办。[4]清政府根据户部"仿照西例，改归商办"的议复谕令将原有局厂"招商承办"，要求有关省份的督抚派人赴海外招徕华商，"该商人如果情愿承办，或将旧有局厂令其纳赀 认充，或于官厂之外，另集股本，择地建厂。一切仿照西例，商总其事，官为保护。若商力稍有不足，亦可借官款维持"。[5]

    乍一看，似乎军用工业都可交由商办。实则不然。从实际措施来看，武器制造这部分的生产经营方式，仍是完全官办的老办法，靠增加经费投入来维持，毫无"变计"可言。主张"多设局厂"自造军火的张之洞，一面为朝廷出谋划策，一面身体力行，对他"竭力经营"若干年的湖北枪炮厂，制订了一个扩充计划。核心是增加常年经费，引进德国技术设备。他仗着甲午战后自己地位的上升，力求解决数年来"经费有限，力量未充"的难题，要求朝廷允许他"由江南筹款，再加开拓"。[6]经他争取，湖北枪炮厂的常年经费便增加到75－76万两之多。经过张之洞的大力扩充，湖北枪炮厂发展为中国最大的军工厂。虽然它是清政府的维持与扩充措施中较为成功的一例，但此时清政府财政已困窘至极，无力加大投入；加之生产经营方式也一成不变，军火生产无论是维持还是扩充，都困难重重。其它一些老的局厂，规模的扩充都很有限，更无论新建的几家军工企业了。

    当然，在"整顿"之中，也有过"招商承办"的尝试。例如，闽浙总督边宝泉曾会同两广总督谭钟麟奏请将福州船政局招商承办，但因各种原因，招商的设想并未落实。御史陈璧建议"为船政开自然之利"，开煤铁矿、铸造洋钱、设招商局、兼造民用品，搞商品化经营。[7]但在官办体制下，商品化经营的成效并不明显。

    至于官办、官督商办形式的民用企业，清政府在维持的同时，也采取了一些整顿、改造措施。

清政府曾用招商承办的措施来改造和维持困难重重的洋务企业。甲午之后较有影响的举动有汉阳铁厂交由盛宣怀承办。从汉阳铁厂招商的过程中可以看出，招商的主要目的是解决投资方面的严重困难（因"户部必不拨款"，"罗掘已穷"）。而承办商盛宣怀"并无如许巨款"，他的如意算盘是"铁路若归鄂办，则铁有销路 ，炼铁之本，可于铁路经费内挹注"。当清廷命王文韶、张之洞督办芦汉铁路时， 盛氏立即"甚踊跃"地表示"愿招商承办"。[8]拿计划中的铁路作他个人承办铁厂的"信用"，再拿承办铁厂来染指计划中的铁路，以空对空。这种"招商"，并没有招来了多少私人资本，却招来了一堆后患。最明显的是，并无多少资本的盛氏，以不断向日本借债度日，使后来的汉冶萍公司一步步落入日本资本的魔掌。 而标榜恤商惠工、官为保护的清政府，对这么一家重要的企业落入外人控制的严重之事，竟无动于衷！另一家老的民用企业轮船招商局，在这一时期中，清政府不但没有采取任何资助、维持的措施，相反，它却增加了对招商局的勒索。    

    甲午战后值得注意的一大"变计"，就是国家资本向银行金融领域的扩张。

    1897年10月，盛宣怀奏请仿办银行。[9]此时他已将铁厂、铁路抓在手中，以"今因铁厂不能不办铁路，又因铁路不能不办银行"[10]为由，又不失时机地向银行伸手。这样，清廷于11月"责成盛宣怀选择殷商，设立总董，招集股本，合力兴办，以收利权"。[11]半年之后，即1897年5月27日，中国通商银行总行在上海开业。实行的基本上是官督商办的组织形式，得到清政府不少的"护持"。如拨存生息公款200万两（该行本金共500万两）；要求京外拨解之款交该行汇兑；公中备用之款交该行生息。[12] 不过，既然有商股，该行经营方式还是想与西式银行惯例合拍。"用人办事悉以汇丰为准参酌之，······除却官场习气"。

    可见，甲午之后，国家资本并未收缩，而是有所扩张。尤其是向金融银行领域的扩张，影响深远。

   二、民间资本的倡导、宽允与扶持

    清政府在采取措施维持、改造和扩张国家资本的同时，也放宽了对私人资本的限制，鼓励和允许他们在一些领域中的发展，个别的还给与一定的资助与扶持。这多多少少是对当时社会上"设厂自救"和"商办"呼声的顺应，也是迫于《马关条约》给予外商设厂制造权和财政困难的沉重压力而采取的一个"变计"。

    清政府中有些大臣，对民间的呼声确有"顺应"的表示，对商民投资设厂确曾显示出倡导的态度，如张之洞、胡燏棻 、刘坤一、褚成博等。清政府也终于允诺"以恤商惠工为本源"，并把招商承办作为"从速变计"的首要举措。这些，自然会在社会上造成一些宽松的气氛。当时，"官为商倡"是官方文件中常见的用语。

    官方的"倡导"，也有一些具体措施。1895年7月，清廷令张之洞招商，多设织布织绸等局，广为制造。[13]同年底，又就芦汉铁路兴建一事颁谕，允许能集资千万两以上的富商设立公司筑路，赢绌自负。[14]1896年，总理衙门又根据王鹏运准民招商集股开矿、官吏认真保护不得阻挠的奏折，咨令有关省份厘定章程，地方官不得勒索。[15]1897年初，褚成博奏请筹画抵制洋商改造土货，主张官府对华商"力为护持"，"痛除向来官商隔膜锢习"，总署议复，表示应官商合力、官助商办，推广制造。[16]1895年7月，清廷还电令张之洞"筹款购备小轮船十余只，专在内河运货以收利权"。[17] 

    值得一提的是，清政府还在维新运动的推动下，尝试"变祖宗成法"，以期扶持工商的活动能逐步制度化。张之洞、王鹏运先后奏请在各省设立商务局。[18] 从总理衙门的奏复来看，商务局除了由官方设立，它的职权性质并不 是一个行政机构，而是向督抚提供信息的咨询机构，主要工作就是调查研究，宣传提倡。[19]但各省的商务局又可从事经营活动。1896年初，张之洞奏准动用息借商款60 万两，另加息借官款，作为设立苏州商务局的股本。[20]山西商务局也有招商集股的职责[21]。这样的商务局，又像是一个官督商办的公司。1898年，在康有为的呈请下，清廷谕令刘坤一、张之洞试办商务局事宜。两个月后，张之洞奏准设汉口商务局，并拟定了８条"应办之事"。[22]同年8月，清廷在北京设农工商总局，任命端方等人为督理，"随时考查"、具奏农工商事务。[23]虽然农工商总局不具备统一管理全国农工商事务的权力，它却是清政府第一次设立的新型经济部门。此外，清廷还谕令沿海各省设立保商局，保护回国侨商。1898年，清政府还颁布《振兴工艺给奖章程》。[24]这是封建政府首次制定专门奖励发明和经济活动的法规。

    这些措施，对民间的投资活动是有倡导、激励作用的。虽然官为商倡一般多属表态性质，但也有得到扶持、资助的。像业勤、大生、通久源、通益公等纱厂，在创办之初，有的就得到过官款的扶持。这些机制纱厂一般享有关税上的优惠待遇，按照上海机器织布局从前的成案，在海关报完正税一道，其余厘税概行宽免。[25]但到后来洋纱进口冲击等原因导致一些纱厂陷入危机时，清政府并未采取切实措施予以扶持，而是听其出售给洋商或招洋股。结果，民族纺纱业的发展陷入低潮。当然，这也与清政府没有关税自主权，无法运用税率的调整来控制洋纱进口量大有关系。或许一些大的绅商如张謇等得到的扶持要多于普通商人，在竞争中占有优势，甚至带有垄断的成分，但平心而论，当时华商间的竞争所产生的不良后果，远远比不上洋商挟特权而来所造成的冲击。换言之，洋商与华商间的不公平竞争，严重制约了华商的正常发展。中国商人希望有公正的中外经济秩序，以便与洋商平等竞争，而清政府却无能为力。

    不过，清政府的一番倡导，在一定程度上顺应了广大商民的利益要求，再加上《马关条约》订立不久，外资尚未大规模进入中国，种种因素，使甲午战争后民族工业的兴办，出现了一个短暂的高潮。但在视作"要政"的路矿部门，在执行中却摇摆不定。