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民国初期关于盐务改革模式的选择集合中，最有价值的设计和最基本的倾向有两种：一是以政府垄断为主的就场专卖制，这是多数中国改革者所极力推崇的改革方案；另一种是揭橥自由贸易宗旨的就场征税制，为盐务稽核所洋会办丁恩(Sir.Richard M.Dane 1854-1940)和少数中国改革者所坚持。双方为此展开了激烈论争。随着改革的启动和开展，以张謇、景学钤为首的改革者逐渐放弃就场专卖的主张，转而接受并支持丁恩的就场征税、自由贸易的纲领。丁恩则从实际出发，在部分盐区保留了官专卖制度。本文拟结合民初盐务改革实践，深入考察这场论争的具体过程及其对中国早期盐务现代化的影响。
一
民初，倡言改革盐法之议蔚然成风，主张改革的人更多，在改革的总体目标上已达成了一个基本共识，即要改革盐政，必须要废除专商引岸制度。专商引岸制，是改革者们攻击的重点。
在专商引岸制度下，划分固定的销盐区称为引岸，只准某些专商运盐销售。在其引岸内所销之盐指定由某盐场供给，不准它场竞争。售盐既有限制，某引岸的各灶户只能把盐卖给引岸内各商，舍此别无出路。专商遂得勒抑灶户以最低价格出售，并以大秤买进，使无数贫苦灶户受其剥削。又由于独占市场，无人与之竞争，因此得以抬价出售，缺少斤两，掺泥掺沙，使销区内广大人民只能吃价高质劣之盐。专商还通过贿赂政府官员，取得增加卤耗，提高盐价的特权，直接影响了盐税的收入。种种弊端，不一而足，被公认是种"病国殃民"的弊制。但这个制度并未随着清王朝的灭亡而崩溃，一直到民国成立之后依然顽固存在。（注：事实上，在引岸制的桎梏下，许多地区人民被迫购食质劣价昂的恶盐的现象，迄民初仍然普遍存在。如江苏苏、松、太、常、镇五属，本有松江场产盐可供食用，也是因引界所限，该属人民被迫购食浙盐。而这个浙盐，实际上仍是松江场所产之盐，浙商以每斤六、七厘的价格收购，然后再以每斤五十六文至六十四文不等的价格销售给苏五属人民食用，苏五属人民备受浙商的剥削。民国成立后，苏五属人民呈请袁世凯政府要求将松江场自浙江收回自办，并改食淮盐，袁世凯政府竟以"保存"旧有"引岸秩序"予以驳复。苏五属人民愤怒指出：此来强迫三十五县人民仍"食专制之余毒"。参见《苏盐松运之请议书》，载《民立报》1913年2月19日；《苏五属被困于浙盐之真相》，载《盐政杂志》1913年第6期。）
废除专商以后，实行哪种盐制，采取什么政策，在盐务界则有不同的主张。大体说来，改革者们在设计改革模式时，基本取向有两种：就场专卖制与就场征税制。
就场专卖制是盐专卖的一种具体形式，其核心内容为食盐由国家经营，寓税于价，将专卖收益划归中央收入。民初最流行的专卖论是张謇、景学钤所提倡的"就场专卖制"。1912年在袁世凯政府的主持下，张謇接受了景学钤"官收商运"的一贯主张，提出"民制、官收、商运"三大纲领，并以此为宗旨，发表《改革全国盐政计划书》，（注：张謇的方案另可参见金国珍《中国财政论》，商务印书馆1931年版，第224-227页。）主张"废除旧时场商之制，由国家于产盐场地，特设官局，向制盐者收买，加入盐税，以售之于运商"。
关于"就场官专卖"的具体作法，在"民制"、"官收"、"商运"三章中作了阐述。所谓"民制"，旨在使国家向盐户（即制盐人）直接收盐。为此，凡从前场商产业，如卤池、盐滩、盐池、盐井及其他生产资料，一律收归国有。一般盐户，则悉仍其旧。国家特许商人设立制盐公司，鼓励改良制盐法，使成本低而盐质佳。所谓"官收"，旨在按制盐成本和食盐时价，尽收全国之盐，分别盐质，加入盐税，以平均划一之价格，售于运商，不问产于何地，运往何地，价皆一律。所谓"商运"，旨在由商人自组运盐公司，经国家特许登记后，向产地官局购盐运至承销区域，售于各盐店商贩。
与强调政府控制的就场专卖制不同，就场征税制则是自由贸易思想的具体化。就场征税，即在产盐之区，设局征税，一税之后，任其所之。民初的盐法改革论者，亦多有倾向于采用就场征税制，称此制"实为第一步整理盐务之要着"。（注：前揭晏才杰《租税论》，第285页。）如民国元年张謇在南京临时政府任实业总长兼两淮盐政总理。就任之始，以曾任两淮盐政总理十年之经验，发表《改革全国盐法意见书》，（注：《张季子九录》，政闻录，卷18，盐务类。）开宗明义，揭橥其"就场征税、废止引岸"的主张，提出由改革两淮盐业入手建设新盐法的基本设想："建设之道，唯有设场聚制而就场征税。聚制之法：相度海滨宜盐之滩地，准旧日官私盐销数多寡，为制盐场地之大小。辟渠为界，借以引潮，以足卤气。建闸节流，以便转输。所任制盐之工，必给予工食相当之价值。栈盐于场，任商持照价买。按石计税，寓于盐价，或旬或月，汇而缴之征税之人。凡此皆听商集合公司为之。征税之人计其收盐之数、储盐之数、卖盐之数为收入之参稽，为之设盐场警察以守卫之。贩卖则至一石至于十百千石，不论何人；所运往者，不论何地；价由商定，不论何时。如此，则产盐之地举旧日之桶价、箩价、牌价层层压制一扫而空，而制盐之人得自由之福。贩卖既可由场商自行任运，亦可听他商贩运。除盐本及税额外，听自计息，计远近之运脚、销路之畅滞为贵贱。若有于销盐地方自设转运公司，设栈储盐，卖之小贩，转入内地者，亦听商自营转运。如此，则销盐之地岸价高下随时，价若高则盐必多，盐若多则价又可下，旧日压制亦一扫而空，食盐之人得自由之福。要之，去暴吏贪贾以弊为利之窟，使盐与万物同等，则共和时代之盐法也。"
显然，张謇是主张以自由贸易为宗旨的就场征税制度的，只有消除专商引岸，才能不仅使众多商人，同时也使盐工与百姓得"自由之福"。轮廓如此，张謇又按照制盐、运盐、销盐、税盐的顺序，设计成大要条文。其前三大要点与上面所说基本一致，不拟备述；第四点"税盐"主要内容为：税全数归中央，各产地、销地，亦得由议会议决征附加税，但不得过十分之一至二，议案须报中央财政部；销盐之地，每斤征二十文，产盐之府县，每斤征十文；并按编查户口册所有人口，不论男女大小，每人每年以十斤为度，为主管征税人给照之准；销盐之地，旧有加价为练兵要政之用者，由中央按旧日之数，分别拨给，不另征税；产地收税处，给予运盐人所运盐数之凭证，至销盐地方，水陆通阜巡警处报验，而不征税。可以说，张謇的设想，大体具备了民国新盐法雏型的基本因素。
张謇的改革方案得到了临时政府的认可，但遭到地方既得利益者群起反对，南京临时政府对于各省无法进行实际控制，淮盐销区各省为保持地方盐税征收权，纷纷借口财政困难，请求不参加张謇的改革。淮南盐商联合电告南京临时政府，指责张謇的改革方案。孙中山虽然也认为专商垄断之弊政需要革除，但在当时政局下不得不电告盐商，说张謇的方案不是目前的办法。（注：《大总统复淮南运商劝勿停运食盐电》，载《中华民国开国五十年文献》，第2编第2册。）由于淮商的不合作，加之各省军阀以筹办军饷为名纷纷截留盐税款，在一片反对声中，改革盐政，虽有理想，终因临时政府为时短暂，而未能付诸实行。而张謇因此次失败思想上产生动摇，放弃自由贸易的主张，转而支持景学钤的就场专卖的设想。（注：李宝珠：《从张謇自由贸易思想的转变，看封建经济关系对盐务改革的阻力》，载《南开大学经济所季刊》，1987年第3期。）
在民初提倡就场征税最坚决而又最认真地付诸实践的代表人物是洋会办丁恩爵士(Sir.Richard M.Dane 1854-1940)。丁恩，苏格兰人，曾长期在英属印度殖民地政府服务，以善理盐政而负盛名。1913年北洋政府与五国银行签订了善后借款合同，借款以全部盐税收入作为担保，为使本息能如期偿付，须以外国人直接监督管理盐税的稽征和用项，在外国人的协助下对盐务行政实行改革。丁恩通过袁世凯政府总统府顾问莫理循（注：莫理循(Morrison,George Emest,1862-1920)1895-1912年任英国《泰晤士报》记者，先驻印度支那等地，1897年2月以后驻北京。1912年袁世凯聘其为政治顾问，1917年辞职回国。）的推荐，由中国驻英公使刘玉麟出面聘为财政部盐务顾问和盐务稽核所会办，他的新职务得到五国银行团的认可。丁恩是竭力主张自由贸易的，他说："为达到增加收入，改良盐质，减低市价之目的，整顿入手办法，莫如采用自由贸易之政策。凡善办盐务者，对于政府及人民两方面必须兼筹并顾，同一重视。如果盐斤运销愈多，则价愈廉，价愈廉，则销数愈畅，而政府收入亦必愈巨，此所谓互为因果者也"。（注：丁恩：《改革中国盐务报告书》，第99节，载《中国盐政实录》第4册，1933年。）在1917年6月的一份报告书中，丁恩又再次强调全面的自由化、市场化："盐业的自由竞争是必须的，任何试图限制竞争的行为，如保护引岸制度，都有损于政府和消费者的利益。""在自由贸易的体制下税盐的数量将逐年增加，同时政府的财政收入也会随之增长"。他认为，所有其他的改革--增加税源、集权征税、稽征考核等都对政府有利，而实现自由贸易则会给人民，给生产者和消费者带来好处。他说："所有被采纳的改革措施都是非常重要，但只对政府有利，而运输和销售的环节仍旧是垄断的，未被触及的"。（注：S.A.M.Adshead:The Modernization of the Chinese Administration,1900-1920;Harvard University Press Cambrige,Massachusetts 1970.pp.110-111.）就职之初，丁恩于1913年6月24日上条陈给财政部，表示不赞成中国改革者们的官专卖办法，主张采用他在印度实行的西方资本主义的盐税制度，即一税以后，任其所之，运销统由商人办理，自由贸易，不加任何限制。通过市场自由竞争机制，以促进盐价的平抑和盐质的改良。1914年4月在致五国银行团代表函中仍然坚持"按中国之情形，官收官运官卖之法，决不如运行之盐就场征税法，或为商人便利起见，就坨征税法为好也"。（注：《1914年4月30日丁会办致五国银行团代表函》，录自中国社会科学院历史研究所所藏档案：盐务稽核所收发文件，翻译科；载《中国近代盐务史资料选辑》（以下简称《资料选辑》）第1卷，南开大学出版社1985年版，第201页。）
从以上丁恩所论可见，丁恩取消专卖，实行盐斤自由贸易的改革设想，与前述张謇"设场聚制而就场征税"的主张是一脉相承的，都是建立一种在活跃的盐业贸易基础上的国家统一征税制。在丁恩看来，在运销方面依赖市场力量对于政府和人民都是有利的，二者均可从盐价的降低和销售量的扩大中得到好处。可以说，这是丁恩于1913-1918年主持改革中国盐政的根本政策和纲领。
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