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引入市场机制，加快基础设施和公共服务设施的建设，是进展较快的一项改革。在社会服务和管理领域，各地按照 “小政府、大社会；小机关、大服务”的目标和“政企分开；精简、统一、效能；从实际出发，因地制宜”的改革原则，重点探索政府职能转变方式，也积累了一些经验。
1.吸引社会投资和完善小城镇功能。在加强规划实施管理的基础上，各试点镇普遍通过以下几方面的制度创新提升小城镇建设速度：
第一，改革投融资体制，广开门路，建立“多渠道、多层次、多元化”的城镇建设格局。按照“谁投资，谁受益”的原则，把竞争机制引入城镇建设领域。
第二，通过土地有偿使用制度和土地增值收益筹集建设资金，在经济发达地区效果尤其明显。浙江省龙港镇较早地以市政设施费的形式进行土地有偿出让，解决了“三通一平”所需资金。鳌江镇采取“以路带房，路房结合，聚资促建”的办法，促使老城区房地产增值，同时有效地提高了土地利用率。近几年全镇共投入建设资金38.27亿元，建成区面积扩大了3倍。
第三，基础设施和公共设施鼓励区域内共建共享，避免重复建设。对有条件放开的公共服务实行市场价格，鼓励竞争，以提高社会事业特别是文化体育卫生方面的硬件水平。
第四，发挥政府财政资金的杠杆作用，积极落实规划，提高小城镇建设起点。
第五，城镇建设与调整布局以及完善管理结合起来。小城镇的居民提高生活质量，不仅要依赖完备的公共设施，也离不开环境治理与镇容管理。
相关的思考：一是社会事业和基础设施的经营实行产业化，企业所获产权和经营权应该有适当期限，以利于事业发展和引入竞争。“谁投资，谁所有”的提法用在基础设施和社会事业领域不一定合适。
二是许多公共服务行业具有自然垄断特性,而且其用户容易产生“锁定效应”,因此需要限制垄断利润,否则会因企业的逐利性侵害公众利益并导致行业结构偏畸。有些企业以博物馆等公共服务设施的名义投资,获取优惠条件,建成后再加开或整体转为娱乐城等高消费设施,也有一定的普遍性, 需要预防。
三是政府对公共事业的投资减少后, 如何保持其“保本微利”的原则,维护低收入者的权益,可能成为难题。例如有的地方引入社会资金建桥,投资者收取高额过桥费,社会舆论强烈不满。政府则答复说此举属企业行为,不干预。显然,公共消费的资源属性被忽视了。
四是公共服务业属于完全内向型经济,没有创汇能力。如果引进外资过多,会给外汇平衡带来压力,要有所权衡。
2.管理体制改革与充实小城镇政府功能。各地重点发展的小城镇, 一是县政府所在地;二是有城市雏形的建制镇，称为中心镇。(还有一种提法是把县城作为中心镇，其他有城市雏形的建制镇称为重点镇。)我国建制镇的行政管理体制接近农村而不是城市，乡镇一级目前的体制难以满足复杂的社会管理要求。小城镇改革试点中各地普遍强调,要充实镇政府职能。
第一，强化综合服务功能。机构设置不搞上下对口。广东、河南的一些市县提出在编制限额内小城镇可自行决定机构设置。
第二，打破“干部、工人、农民”的身份限制，公务员公开选拔竞争上岗。
第三，赋予中心镇更多管理职权。
第四，加强建制镇的财政职能。试点小城镇在获得经济管理权的同时，一般都进行配套的财税体制改革，按照事权与财权统一的原则，向分税制靠拢，全国试点镇中实行分税制体制的占85％以上。
第五，上级政府给予政策支持和资金扶持。
第六，试点小城镇在发展指导思想上，不仅重视经济集聚、辐射功能，也注重整体现代化指标，积极创造良好的社会环境，推进各项社会事业发展和社会治安综合治理，提高精神文明建设水平。政府在开通有线电视或卫星电视，医院达到甲级一类标准，小学入学率争取100％等方面都投入较多精力，积极建设镇域社会发展中心。
相关的思考：一是基层政府对行政职能被分割，乡镇管理职能不完善意见较大。主要指垂直领导的部门如工商、财税、城建、土地、治安等。充实乡镇政府职能的试点正在进行，在协调垂直管理部门与镇政府的权力关系方面还缺少能兼顾双方工作需要的可操作制度。
二是多数镇级财政缺口比较大,存在较严重的负债问题,这与事权与财权不对称有关。在分税制中小城镇需要建立更稳定的税基, 扩大镇级税源,这首先是政府运转的需要。目前土地收益是县镇的一个重要财源。如果在小城镇推行分类和浮动的土地年租制，比一次性租售有利于保护耕地。另外，土地一次性租售的收益中央、省级直接与县镇两级分成有很大弊病，利益驱动下土地非农化很难控制住。
三是小城镇的职能管理部门和管理人员行为不规范的程度值得注意。从实际监管能力出发, 应当着重从制度上削减和限制基层管理部门使用罚款手段, 从讲政治和保持社会稳定的高度整治粗暴执法及“以罚代管”弊端。此外,小城镇建设和政绩挂钩,容易诱发冒进倾向,上级政府应有监督渠道和措施,防范乱集资以及工程规模超过镇财力。
提高小城镇的经济活力和工商业集聚效应
小城镇的发展以经济为基础和动力。据1996年抽样调查数据，小城镇镇区居民人均纯收入3100元，比全国农村人均纯收入高出近一倍。各地综合改革试点镇都有经济发展评价指标。试点镇在经济发展方面有以下主要经验。
1. 促进镇域经济工业化和市场化进程。镇域经济工业化和市场化既包括非农产业的发展,也包括农业的产业化。第一,将非农产业作为农民增收主渠道,继续推动乡镇企业的集中和发展。我国乡镇企业仍然保留着以村为基地的整体特征。目前分布结构是，在村落的占80％，在集镇的占12％，在县城以下建制镇的占7％，在县城以上城镇的占1％。近几年，出现了向小城镇集中的趋势。
第二,以支柱产业和市场为依托建设工业园区。
第三,发展区域特色经济。
第四,主要依托商业集聚效应，走以市兴镇的道路
第五，招商引资，借助外力求发展。
相关的思考：一是在已经具备较强实力的地区,镇与镇之间经济的整合会不会受到行政区划的阻碍?一些优势小城镇吸引周边镇的生产要素改变流向,会相应减少流出地的税费收入。如何让市场配置资源的功能与政府动机一致尚未解决。无论是县域经济还是镇域经济，都缺少成为合理规模经济的理由，但是现在又有自我固化的封闭力量。
尤为不利的是,行政建制的束缚使小城镇的三次产业结构难以随经济实力而自然升级。镇人口规模与服务业中许多行业所需的分工起始条件尚有距离，产业结构的成长已经受到行政体制很大限制。浙江省的小城镇建设和经济实力都排在前列，建制镇1999年为920个，人均GDP已达1300美元，但是服务业比重仅为25％，农民来自第三产业的收入只占农民纯收入的14％。这是带有全局性的制约。此外，小城镇环境治理的成本过高，与其财力和工业规模不相称。
二是试点镇的具体经验在面上应如何借鉴需要注意。选择试点镇一般都是经济基础较好的典型，它们享有先发展优势。但在区域内经济资源和市场容量都有限，而且市场本身就有很强的两极分化力量。动员行政力量照搬先进镇的做法，人为拉升基础条件弱的镇，无论是搞建设还是搞经济都很容易失败，使穷镇“雪上加霜”。这方面已有多次全局性的沉痛教训，说明政绩评价指标存在问题。
三是小城镇建设中政府对集资、招商、建市场、办企业投入很大力量，但对聚集人气普遍有所顾忌，尤其不愿吸引外地劳动力来落户。“见物不见人”的发展思路值得商榷：尽管存在文化素质制约，劳动力仍然是最活跃的生产要素，他们作为消费者又是城镇经济主体。发展小城镇经济应有新的主导思想，避免也像大中城市一样出现对外来农民工的制度化歧视，从而陷入城乡两僵的泥潭。
2.深化经济体制改革致力转变政府职能。
第一，进行农村集体经济组织的制度创新。浙江省对农民已集中转为小城镇户口的行政村，将原集体经济组织改造成社区股份制形式。
第二，引导乡镇企业建立现代企业制度。
第三，鼓励多种所有制形式经济共同发展。
第四，促进政企分开，政事分开，转变政府管理职能和管理办法;改善投资环境和企业运行环境，扶持小企业成长。在立项审批、建设用地、规费减免、水电供应、证照办理等方面提供优惠或便利。文化卫生教育等事业也在吸引民间资本的同时转变经营管理体制。一些小城镇已经试验学校、幼儿园转制为企业化经营。
第五,积极探索建立符合小城镇特点的社会保障制度。加快培育生产要素市场，建立劳动力、资金、技术、土地、信息的市场供求新机制。这两方面的工作还有待展开。
相关的思考: 一是部分小城镇的党政干部存在重建设轻改革的倾向。包括试点镇在内，对分指标、分项目、分资金、立规划、建市场、办园区有很大积极性，对发挥改革的动力作用则不够重视，尤其是在积极探索农村劳力转移、土地流转制度、政府职能转变等方面显得缺少后劲。
二是改革中也有政府“越位” 现象,指令性经济的做法远未消除。有研究者调查了山东省3827个新型农村合作经济组织，其中主要通过政府干预而兴办的占21.3％；政府引导兴办的占70％，农户自发办的仅占8.7％。调查显示，前一种组织的活力明显低于后两种。在培育龙头企业、兴建各类市场、企业转制或重组、招商引资等微观经济领域,政府行为替代企业行为的现象较普遍。
三是小城镇的投资环境优势需要由地价低等硬件条件向提供规范管理，创造良好环境过渡。进行经济和社会管理的职能部门需要力除审批和文牍弊端，体现出“管理就是服务”。目前规划和土地管理部门不协调；土地审批及管理手续繁琐；工商和税务管理不规范等，是制约小城镇经济的突出因素。此外，电力、通讯、交通、金融等垄断性强的公共部门和环保、卫生、教育等事业单位，在服务本地经济的要求下，都需要有深化改革的行动。 |
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