|
|
在中国，建立在地方经济利益基础上的行政区经济已经是一个客观存在，而按经济区或城市经济区来调控经济发展却是一种客观要求。由于行政区经济和经济区经济经常处在不一致的状态，两者之间的冲突也就在所难免。当我们聚焦城市化的时候就会发现，行政区经济的存在，对城市化所要求的空间聚集是一个制约。
专家指出，尽管中国现行的行政区划体制与城市化进程的要求不匹配，但求解的策略却不能囿于行政区划。这是因为，行政区划的性质首先取决于国体和政体。作为政府行政权力等级规模的空间尺度的界定，行政区划体现了中央和地方之间以及地方与地方之间对于政治权力的分配关系。中国的城市化进程要求行政区划的设置、变更适应这一进程，但行政区划的设置、变更，又必须服务于政治这一根本目的。
行政区划的细分使城市集聚效果难以发挥
行政区划，即一个国家内部行政区域的划分。国家出于政治统治和行政管理上的需要，遵循一定的制度规范，按照一定的划分原则，将所辖国土分划成具有不同层次、不同规模的行政区域管理系统。
根据《中华人民共和国宪法》第30条的规定，中国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、自治县、市、县；县、市、自治县分为乡、民族乡、镇：直辖市和较大的市分为区、县：自治州分为县、自治县、市。
由于现行政治、经济体制的作用，中国的行政区除政治功能外，还有自己的经济功能。
中国行政区的经济功能，在相当大的层面上寄生于地方政府的经济行为。地方政府在推动经济增长、提供公共产品、牵引体制创新、拓展对外开放、提升人民生活等方面，有着不可替代的作用。问题是，地方政府的经济行为在促进区域经济增长的同时，也有许多负面效应。其中，影响最大的当属地方保护主义。如在需求旺盛时，控制生产要素和商品的流通，不允许相对紧张的要素和商品流向其他行政区；在供给宽松、销售面临挑战时，则千方百计地堵截外地的商品、物质进入本地市场。出于对自身经济利益最大化的追求，地方政府经常对经济进行不合理的干预，行政区成了阻隔经济一体化进程的一堵“看不见的墙”。
实际上，城市是社会经济活动空间聚集的结果，其形成和发展，既依赖于它对周边地区人口和经济因素的集聚，也依赖于它对周边地区的辐射和扩张。城市与周边地区的这种相互作用，导致城市在空间上不断跨越行政区的界限，而形成所谓的城市经济区。
中日调查团对海城、锡山、张家港、荣成、顺德、郫县、绍兴、巩义、福清等9个城市的调查表明：建立在行政区划基础上的行政区对中国的城市化进程、城市经济区的发展有很大支持，但也有很大制约。特别是以下三个方面的制约很值得关注：
一是建立在地方经济利益基础上的行政区经济已经是一个客观存在，而按经济区或者城市经济区来组织和调控经济发展却是一种客观要求。由于行政区和经济区经常处在不一致的状态，两者之间的冲突也就在所难免。例如，以上海为中心的长江三角洲经济区就涉及上海、江苏、浙江三个大的行政区和利益主体，其成长很难摆脱行政区经济的困扰。
二是现行的市管县体制妨碍了城市经济区的成长。虽然市管县体制在一定程度上打破了原来的市县分割，扩大了各中心城市的行政地盘，并使得各中心城市在处理经济问题时有更大的回旋余地，然而，正是这种回旋余地在客观上阻碍了各中心城市之间的横向合作。而在中心城市市域内部，一方面，原来平行的两个行政区域单位有了明确的等级关系，另一方面，两者又都是相对独立的经济利益主体，显然，这是一对难以调和的矛盾。
三是行政区划的过度细分使城镇的集聚效果难以发挥。在许多县级市，一方面是建制镇的数量过多，另一方面则是建制镇的规模过小，其结果是城镇聚集的不经济。城市化生活所要求的城镇基础设施或者无力建设，或者难以发挥其效能。
行政区经济和经济区经济：城市圈经济的两个背景
在中国，有行政区经济之说。实际上，以行政区域为单元的地区经济利益格局是中国经济结构的一个重要特征。出于自身利益的考虑，各级政府经常按行政区来组织和调控经济发展。
中国的行政区除政治功能外，还有自己的经济功能。第一，各级政府既有发展经济的责任，也有发展经济的冲动。二是各级政府不仅拥有组织和调控经济的工具，而且拥有一定的经济资源，有能力参与经济活动。三是按照目前的体制，各级政府不仅要对行政区内企业、居民负责，还要对上级政府负责，而上级政府考核下级政府政绩的好坏又常与下级政府管辖区域的经济发展状况的好坏相关联。
因为上述背景，行政区经济有其存在上的合理性，其对国家经济的成长也有着不可或缺的功用。然而，从现实情况看，行政区经济有着以下不容忽视的问题：
一是行政区经济源于政府对经济的干预，也强化政府对经济的干预。在行政区经济的运作条件下，区域经济呈稳态结构，而且带有强烈的地方政府行为色彩。因为此，一个行政区的“经济”，往往以一个区域甚至一个国家的“不经济”为代价。由于行政区“经济”的牵引，各行政区重复建设，产业结构趋同，区域之间在比较优势基础上的分工和协作难以寻觅，经济要素资源配置效率低下，浪费严重。
二是行政区经济阻碍全国统一市场的形成和发展。经验表明，如果区域之间的经济发展水平和人均收入水平相近，则区域内的需求结构和偏好也会相似，市场间的隔离会小，而区域内专业化分工的机会就会增大。反过来，则会导致需求与供给关系的弱化。在中国，由于区域经济发展差距不断扩大，区域之间的利益摩擦因之激化，各级地方政府为了追求和保护自身利益，往往以行政区为依托，构筑贸易壁垒，实行市场封锁，阻碍经济要素资源的自由流动。
中国的城市化进程，要求实现集约化的经济社会。而所谓的集约化，一是追求城市的聚集效应，即因企业、居民的空间集中而带来的经济利益或成本节约：二是追求城市的扩散效果，即城市功能从城市向腹地的辐射。然而，在行政区经济条件下，行政区划的存在会阻碍区域经济联系和发展，从而出现与集约化相悖的运作态势。
所谓经济区，可以理解为一种以专业化地区经济为特色、以中心城市为依托，在生产、流通等方面紧密联系、互相协作、内部具有很强经济集聚性的经济综合体。 |
|
