「内容提要」改善事业单位的绩效，对于提高公共服务的质量，适应中国所确定的建设小康社会的目标，落实“以人为本”的发展观，具有非常关键的意义。虽然过去以“推向市场”为目标的改革取得了很大成就，但同时也在公共服务领域引入了一些不合意的激励机制。为了改善公共服务，中国需要进行全面、协调的事业单位改革，其中包括重新界定政府的角色和从商业性活动中退出，改革公共财政以便更好地为公共服务付费，允许非国有部门提供更多的公共产品，加强公共部门内部的问责机制，建立绩效管理和监督体制。由于事业单位的复杂性和多样化特征，改革的设计与实施必须充分考虑不同部门和不同地区的具体环境以及对员工的影响。因此，有必要在中央层面建立一个跨部门的改革领导小组对事业单位改革进行指导和监督。
「关键词」事业单位/公共服务/改革
本报告反映了世界银行于2002—2004年期间进行的一项关于中国事业单位改革的研究课题的主要发现。本项研究的目的是在系统分析当前情况、认真评估公共服务改革国际经验的基础上，为中国事业单位改革设计总体战略。考虑到中国事业单位的多样性和复杂性，以及不同部门和不同地区的特殊情况，本研究以教育、医疗卫生和农业技术推广服务等三个部门的案例研究为基础，重点研究一系列跨部门的关键问题。本研究力图通过两种方式贡献于中国事业单位改革战略的设计：（1）提供一种新的思考问题的方式，以求有助于决策者在制定事业单位改革战略的过程中更好地分析所遇到的各种问题；（2）就事业单位改革的关键指导原则和主要措施提出政策建议。由于问题复杂和资料有限，除了少数例外，本研究未能深入探讨改革战略的实际实施问题。
一、中国的事业单位改革：问题何在
自20世纪80年代中期以来，中国在事业单位改革方面采取了广泛的措施，这也是其整个改革进程的重要部分。现在回头看，过去的改革具有一些共同特征。首先，过去的改革措施都是在缺乏一个成熟的整体战略的情况下实行的；第二，事业单位改革方案的设计经常基于对事业单位的分类，而分类的基础是“公益性”概念；第三，改革的总体方向是市场取向。不过，20世纪90年代末期以来，也出现了一些新的趋势。一方面，在公共服务提供方面，出现了更多的私营部门参与；另一方面，在对事业单位引入市场型激励机制的同时，也开始强调公共服务提供的“非营利”概念。
虽然过去的改革努力取得了很大成绩，但在服务提供方面引入了一些不合意的激励因素。其结果是，服务质量参差不齐，成本有效性不够，人们享受服务的机会不均等。对关键服务的资金供给不足，低收入弱势群体承担了过多过重的费用负担，而与此同时，为事业单位提供资金仍然是各级政府的一个沉重包袱。事业单位“创收”的积极性很高，但在提供高质量、低成本的服务方面积极性却没有那么高。更糟糕的是，强烈的创收积极性在一些地区导致服务质量恶化，并且造成了不公平现象。此外，庞大而无处不在的国有事业单位阻碍着非国有服务部门的出现，而非国有服务部门对中国维持持续的高速增长和提高生产率都具有非常重要的意义。改善服务提供要求进行一场深远的改革，要求以一种协调的方式同时处理好付费和激励两方面的问题。
付费机制
在为服务付费方面，中国面临的挑战有两个。第一个挑战是要重新调整付费责任在政府和私人之间的划分。政府必须按照建设小康社会的要求满足为服务付费的资金需要，同时又要确保财政成本不能超过自己的实际财力。改革面临的挑战是必须做出一些艰难的选择来调整服务提供范围，使之与政府掌握的公共资源水平相适应，与此同时还必须保证政府有充足的资源来为一部分服务付费，对于这些服务来说，政府在校正市场失灵、实现社会公平目标方面具有关键的作用。
从这个角度看，中国过去二十年的发展轨迹是服务付费的非政府化：付费的责任由政府向私人用户转移。这种情况在教育和卫生领域尤为典型，如图1.1和1.2所示。在教育行业，这表现为教育机构总收入中学杂费收入的直线上升；在医疗卫生行业，由于医疗保险制度不完善，这种非政府化导致在全部医疗支出中居民个人现金支出的比例直线升高。
资料来源：教育部财务司和国家统计局社会司编，《中国教育经费统计年鉴》各年，中国统计出版社；教育部财务司和上海情报研究所，1997，《全国教育财政发展年报》，引自王蓉（2004）。
资料来源：卫生部：全国卫生账户（2002）。
但是，最近几年政府向事业单位投入了大量资金。从2000年到2002年，事业单位的预算拨款由3620亿元增加到了6590亿元，增长了82％（注：由于这一时期只存在温和的通货紧缩，这些数字在扣除物价因素后与真实水平相差不大。）（这使得投入到事业单位的预算支出从占GDP 的4.1％提高到了6.4％）。然而，除了几项国家强令减少收费的服务项目外（如义务教育），增加的投入似乎并未相应降低各种收费标准。同期，事业单位创收收入增长了43％，“事业收入”增长了53％。
许多迹象表明，政府的资源投入增量被事业单位越来越多地用于增加人员和提高工资。表1.1表明，2000年到2002年期间的人员支出（包括基本工资、补助、奖金、社会保障支出和养老金支出）快于预算拨款的增长。从业人员增加23％，平均报酬增加25％，使总的人员支出增长了91％。这种现象在基层政府事业单位尤为明显，这些事业单位的人员总支出远远超过预算拨款，很可能挤占了其他支出。
（注：2002年的人员支出成本是根据新的基数计算的，可能与早期数据无法进行严格比较。尽管有这些变化，但2000年到2001年和2001年到2002年的增长率处于同一水平。）
这就把我们引向了第二个挑战：必须找到一个更好的战略，使政府能够在特定公共支出水平上，实现更多的社会目标，换句话说，就是“让钱花得更值”。在这方面，突出存在两个问题。
预算制度薄弱。在分配有限的公共资源时，各级政府都需要根据轻重缓急对各类服务进行优先排序并落实资金，以保证政策目标的实现。在这个意义上，现有的预算制度还相当薄弱。预算支出与政府在文件中写明的优先顺序并不相符，看起来仿佛不存在任何明确的、出于效率考虑或者公平考虑的公共支出优先顺序。实际上，预算也没有覆盖所有的公共支出。除了预算支出，政府还通过其他途径为事业单位提供非预算支持，如免费使用国有土地和实物资本，免费使用政府授予的无形资产，以及各种优惠政策带来的税费减免。这类预算外公共支出不仅对公众而言是不透明的，甚至连政府自己也弄不清楚。在这种情况下，政府实际上无法对事业单位的财务运作进行有效的监督和控制。建立完善的预算制度所必要的信息基础现在还处在缺失状态。
预算制度的薄弱还表现在事业单位可以不对它们花费的公共资金负责。这同时反映出与中国预算体制有关的更广泛的问题。尽管过去10年来政府做出了显著努力，预算改革仍落后于中国经济体制其他方面的改革。随着整个经济日益分权化和市场化，不合理的预算程序越来越成为政府有效使用预算资金进行资源分配和宏观经济管理的一个主要障碍。（注：世界银行（World Bank，2000）曾经对20世纪90年代末中国公共支出管理系统进行过深入分析，该报告提出的很多问题到今天还没有解决。）在整个20世纪90年代，预算过程是被动的和增量型的，无法保证战略重点，无法调节支出以满足新的需要，也不能明确显示公共资金是如何花费的，有时候甚至看不出政府到底有多少雇员。事业单位预算源自同一体系，也有同样的问题。
功能缺失的政府间财政体制。除了预算制度之外，为了改善服务提供，各级政府之间必须进行有效的分工，并通过收入分享或转移支付，建立与之配套的资金提供制度。以一系列常用指标来衡量，中国已经成为世界上财政分权化程度最高的国家。地方政府在预算总支出中占到了70％，其中的大部分是省级以下政府预算支出。县乡两级政府加在一起，占到公共卫生支出的55％到60％，教育支出的70％（世界银行，2002）。这种高度分权化的体制可以有利于对服务提供进行管理，但在现行体制下，地方各级政府的收入明显不足，无法负担起沉重的支出责任，而它们从政府间财政转移支付体系中几乎得不到什么帮助。其结果是，各级地方政府在很大程度上是自我筹资，如图1.3和图1.4所示，而且几乎不存在任何机制来保证不同地区之间的最低服务标准。20世纪90年代，随着地区间收入差距的扩大，服务提供方面的地区差距也越来越大，很多贫困地区的关键服务提供严重缺失，其中包括教育和卫生。（注：1998年前后曾经出台过几项新政策，目的是缓解最基层政府的财政负担，但这些政策往往不成系统，效果极为有限。）
功能缺失的政府间财政体制严重削弱了对事业单位实行三分法（全额拨款、差额拨款、自收自支）的预算分工体系，因为国家应该优先提供的服务能否得到落实要取决于地方有无财力。在贫困地区，甚至最优先的关键服务也常常缺乏基本的资金支持。（注：这是中国财政体制的一个主要特点，因此，世界银行的报告《中国：国家发展与地方财政》指出政府间财政转移支付体制构成了阻碍国家政策落实的瓶颈。）许多依靠地方预算提供资金支持的核心公共服务提供者，如小学、疾病控制中心和类似的机构，经常缺乏必要的资金。当地方预算遇到困难的时候，这些名义上应该由预算全额拨款的事业单位被迫和其他单位一样，只得依靠收费开展服务。（注：妇幼保健中心提供生产和儿科服务，传染病防治中心提供治疗服务，这导致了低效重复，世界银行（2002）对此有所讨论。）这种分权式财政管理体制的另一个特点是鼓励并且维持了事业单位从业人员数量的快速增长，从而妨碍了近期把公共支出用于重点服务项目的改革努力，这与目前这种依据从业人员数量而不是具体项目来分配资源的预算方法也是有关系的。人们在潜意识里认为，如果出现工资拖欠问题，上级政府总会救助下级政府，这导致了地方政府资源分配决策的扭曲。通过编制系统进行控制的传统办法其作用看起来正在减弱，因为政府公务员工资经过几次调整之后，与本地收入水平相比已经达到很高的水平。
激励机制
为服务付费的具体方式会影响到事业单位及其管理者和职工的激励机制。总体而言，事业单位激励机制的特点是强烈的创收动机和薄弱的政府约束及客户约束。
强烈的创收动机。过去的改革在把事业单位“推向市场”的同时，也使得事业单位有了很高的创收积极性。改革削减了事业单位的预算拨款，赋予了事业单位更大的管理自主权，允许事业单位扩大服务范围，而且把管理层和职工的收入与创收联系起来，这样就把管理者和职工置于一种“剩余索取者”的位置。实行这些措施的时候，公务人员的工资比较低，人们普遍认为有必要提高公务人员的工资。然而，随着时间的推移，“工资外收入”已经制度化并已成为报酬结构的一部分，这就造就了事业单位追求创收的积极性。事业单位自己创造的收入，也开始扮演一种与市场环境下运作的私营企业的利润相类似的角色。第一，在管理者和职工的报酬中，“灵活”的奖金和补助（非固定工资）所占的份额越来越大，几乎占到总报酬的一半左右，如表1.2所示。第二，事业单位职工报酬中“灵活”成分的多少和事业单位的创收收入之间可能存在较强的相关性。至少有数据表明，以省为单位，确实存在明显的相关性，如图1.5所示。省与省之间的奖金和补助水平有很大差距，最高的是最低的18.3倍。对省级数据进行回归分析后，可以发现人均创收水平可以很好地预测人均报酬（R[2]值达到0.84），但与来自预算拨款的那部分收入在统计上则没有明显的关系。
资料来源：根据发改委课题组（2004）数据计算。
为了激励职工创收，事业单位的管理者常常把职工的报酬水平和可观察到的硬指标挂钩，比如他们创收的数额。专栏提供了一个所谓“绩效考核分配”制度的实例。
专栏某城市医院医生的报酬
据当地一家报纸报道，某中医院在2003年实行了一套新的“绩效考核分配”制度。按照新制度，医生们平均工资的30％为基础工资，其余部分则根据“业绩”灵活发放。一个“业绩”不好的科室的医生每月拿700元，而那些“业绩”较好的科室的医生可以拿到10000元。结果，工伤鉴定科成为全院业绩最好的科室。在医生的报酬结构中，有一部分与他们开出的药品和检查费用是联系在一起的，比如，中药提成11％，西药提成2％，理化检查提成10％，处置费提成13％，给患者开一个CT提17元，开一个彩超提10元。
薄弱的约束机制。强烈的创收动机只有在遇到同样强烈的市场约束和监管约束时，才能真正带来服务结果的改善。这一点对诸如教育、医疗卫生以及农业推广等服务来说尤其关键。因为这些服务的一个突出特点是“可度量性”低，也就是说，要比较精确地度量这类服务的质量和数量会非常困难。对中国的事业单位来说，与强烈的创收动机相比，来自政府和市场的约束都显得软弱无力。过去的改革确实把大多数事业单位“推向了市场”，但这个“市场”本身却是一个高度扭曲的市场。市场约束薄弱主要是因为存在三个方面的制度性缺陷：消费者没有足够的权力；监管体制仍不健全；市场竞争不完全且常常被扭曲。医疗卫生领域是一个例子。虽然医院的管理者和医生们已经在高能激励机制的驱动下有了强烈的创收动机，但医疗服务市场的实际情况是，要通过改善服务来实现他们的创收目的要更困难一些，因为一方面服务价格偏低而且受到严格控制，另一方面医疗服务的质量常常难于度量和验证，未必总能得到患者的认同。因此，高能激励机制把他们推向了另一条道路，即高价出售更多的药品来创收或在可行的情况下牺牲质量（尤其是那些不可观测和不可度量的质量指标）节约成本。这样做之所以有利可图，是因为药品市场缺乏竞争性，因此利润极为可观。尽管医生和患者之间的关系越来越紧张，但有理由相信，如果不是因为大多数医务工作者的职业操守和公共服务道德，医疗卫生领域存在的各种问题会比现在严重很多。
来自政府的约束同样薄弱，这在很大程度上是由于绩效管理不健全。在现行制度下，某一政府部门常常既是政策制订者（由它负责监督和评估服务提供者的业绩表现），同时又是服务提供者（它是相应事业单位的上级主管部门），这就是所谓的“管办不分”。服务提供者职能俘获政策制订者职能的风险很高，也很现实。总体而言，在对服务提供的结果以及公民/消费者的满意度进行监督与评估方面，还没有充分的制度化努力。在这样的制度下，服务提供者（如学校、医院和农技服务站）更多地关心它们的“上级主管部门”是否满意，而不太在乎家长、病人和农民是否满意，是很自然的事情。
二、探索事业单位改革战略
为了改善公共服务，中国需要进行全面、协调的事业单位改革。从中国和经合组织国家的经验来看，改革过程可能是长期和渐进的，而不能根据某一蓝图采取“大爆炸”式的改革战略。而且，由于事业单位提供的服务所具有的极大的多样性，以及不同部门、不同地区处在改革的不同阶段的事实，改革不大可能有一个普遍适用的统一模式，而更可能依据各行业、各地区的特定情况而展开。改革试点至关重要。关于公共服务提供的理论和实践范围如此之广、变化如此之快，而且各个国家的情况如此不同，很难精确预言什么样的改革方法最适合中国。因此，合适的做法是，任何关键性的改革措施在大范围推广之前都应该首先在若干地方和部门进行试点。
虽然如此，但改革也确实存在一些能够改善服务提供的质量和效率的共同要素。中国过去的改革经验表明，中央政府经过深思熟虑制定的总体战略和指导框架对于地区和部门的改革能否取得成功具有至关重要的作用。下面的政策建议就是作为下阶段事业单位改革总体战略的一些关键要素提出来的，这些改革措施的目标是从根本上改变事业单位及其主管部门的激励机制，并确保有足够的资源供应，以改善服务提供的效果。总的来说，改革所带来的，应该是一个与建设小康社会要求相适应的公共服务提供的新体制。
1）重新界定政府角色
尽管中国在向社会主义市场经济转轨的道路上已经取得了很多巨大的成就，但仍有必要重新考虑国家在公共服务中的角色。这将不可避免地成为事业单位改革的核心问题，以及迈向“服务型政府”的必要步骤。
一般地说，为了重新界定自己在公共服务提供中的角色，政府需要做出三个基本决策。首先，它需要决定干预的范围和重点。并不是所有服务的提供都需要政府干预。实际上，今天中国事业单位从事的很多活动都可以被看作是私人物品或服务的商业化生产，这类活动最好留给非国有部门和市场去做。只有当私人市场失灵，不能产生在公平和效率方面都令人满意的结果时，政府干预服务提供才有合理依据。市场没有能力实现公平，是众所周知的。除此之外，还存在以下四种情形使得市场很可能无法产生效率最高的结果：公共物品、外部性、自然垄断和信息不对称。在决定政府干预服务提供的适当范围时，需要仔细判断每种服务的提供是否存在市场失灵的情况，同时要考虑可以获得的公共资源。
当政府决定干预服务提供之后，它需要做出的第二个决策是进一步确定各级政府之间的分工：应该由中央政府干预？由省政府干预？还是市/县政府干预？不管哪一级政府干预，政府都需要做出第三个决策，即如何干预。政府应该考虑，是由非国有部门生产该种物品和服务而由政府进行监管，还是由国家直接提供。如果政府决定提供，它应该考虑是只为服务付费还是自己直接提供？如果政府决定付费，就应该进一步决定如何付费，是外包给一家企业或非营利机构，还是以代金券等形式直接向个人消费者提供付费手段？最后，政府也可以自己提供服务，这时它就需要决定在公共部门中哪一类组织最适合提供何种服务。
在这方面，值得重视的问题是，政府在服务提供方面有三种干预工具，即监管、付费和直接提供，它们分别适用于不同种类的市场失灵。使用一种工具的合理依据并不能自然地成为使用另一种工具的依据。许多服务只需要政府进行完善的监管。有些服务只需要政府付费，但并不意味着一定要公共部门提供者来提供，因为这些服务也可以外包给其他性质的机构或个人。另外一些服务可能需要由公共部门提供者提供，但却可以向用户收取至少部分费用。实际上，政府的责任是确保服务以一种令人满意的形式得到提供，而不一定是自己亲自提供服务。
在中国，政府在考虑继续保留事业单位的国有属性并向事业单位提供资金时，最常用的一个标准是“公益性”。当政府考虑进行干预的范围和重点时，公益性当然是一个必要标准。如果不存在公益性，纯粹的市场失灵不应该成为政府干预的合理原因。但如果不从公平和效率的角度来全面考虑市场失灵问题，“公益性”这个概念会因为变得过于空泛而没有实际操作意义。特别是，如果没有市场失灵，要求对“公益性”服务提供公共资金投入、实行公有制、接受非营利实体参与，是没有什么合理依据的。而且，在政府决定应该怎样使用三种干预工具的时候，“公益性”也起不了任何作用。例如，人们可能有充分的理由认为医疗服务和药品生产都具有“公益性”，但如果认为在付费和提供方面政府应进行同样的干预，则会是一个错误。一所学校和向该校学生提供午餐的餐馆都是服务提供者，我们有理由认为两者都具有“公益性”，但这并不能说明政府在付费和提供方面该扮演什么角色。在决定政府在服务提供中的角色时，真正重要的因素是公平方面的考虑以及效率方面四种形式的市场失灵，即公共物品、外部性、自然垄断和信息不对称。
2）改善付费机制
中国政府在社会服务方面的支出尽管近些年有所增加，但距离“以人为本”的发展要求还有很大差距。如果要进行全面改革，尽管政府从某些领域撤出可能会节省一些成本，但公共服务仍很有可能需要更多的政府投入。中国的绝大多数事业单位都在县乡级的农村地区运作，而且多涉及基础教育和基本医疗卫生服务的提供。考虑到中国收入差距的扩大，如果想让这些事业单位为更多的贫困人口和农村人口提供服务并达到一个恰当的最低服务标准，可能需要更多的政府投入。像上个世纪经合组织国家走过的路一样，中国的发展轨迹也很可能要求政府必须为核心公共服务提供越来越多的资金。对那种把付费责任转移给“社会”的诱惑，可能需要有所抵御。
