一、加快银行业资本结构重组，完善法人治理结构

　　从银行业的体系结构看，我国银行业存在的主要问题有两个：一是国有银行的国家独资股权资本结构，和信用合作金融机构没有真实股权资本。这两类控制着近92%的国民储蓄存款的银行主力军，存在着事实上的所有者缺位问题，没有建立真正意义上的法人治理结构。这些银行机构的经营管理决策和经营业绩考核主要依靠外部的监督管理。银行业实际上在缺乏所有者经济利益控制和约束的状态下运行；二是银行业市场纪律缺失。在国家信誉光环的保护下，人们对银行业深信不疑，普遍认为根本就没有必要关心其偿付能力。银行业基本上没有市场的约束。面对这样一个非市场化的银行业体系，如果完全按照市场化银行体系中的成熟经验和框架来构建我国银行业安全网，不仅不能强化银行业稳定性，反而会增大安全网的成本。因此，构建银行业安全网的前提是加快银行业资本结构重组。

　　（一）对国有银行进行股份制改造

　　对国有银行进行股份制改造的益处有：一是解决国有独资商业银行资本金的补充问题；二是理清国有独资商业银行的产权关系，建立高效的法人治理结构，使国有独资商业银行真正按照现代企业制度运营。关于国有银行股份制改造问题，多数观点认为国有独资商业银行股份化后的股权结构必须保证国家控股。理由是中国目前仍处于经济发展阶段，资金仍然是相对稀缺的资源，国家保持对这种资源的控制有利于资源优化配置和金融稳定。不赞成的观点认为，过分强调国家控股以及国家控制资金会导致财政主导型的资源配置体制和行政干预的复归。

　　笔者认为，对于国有银行股份制改造问题，不管采取哪一种途径，都将有利于国有银行风险管理和国家金融安全。虽然我国银行业目前资本结构特殊，在负债方表现出超稳定性，但由于国有银行在经营效率和法人治理结构的运行效率方面存在问题，再加上资产方风险的大量积累，国有银行特殊的国家信誉资本结构带来的超稳定性受到日趋严重的侵蚀。因此，国有银行的股份制改造将从高效的法人治理结构为突破口，提高银行业的经营管理效率。另外，过分担忧国家控制银行业资金分配权，既不利于银行业的改革和稳定性，也不利于国民经济的良性发展。张杰（2000）通过对浙江和陕西两省国有银行经营状况的调查研究，发现国有银行的经营绩效与其所服务的经济性质密切相关①。同样是国有银行，服务对象中民营经济占较高比例的地区，其经营绩效明显好于国有经济占比高的地区。由此可见，对于国家来说，整体经济的发展和增长，并不应该仅仅反映在国有经济总量上，而应该是反映在包括各种所有制经济的综合经济总量上。因此，从国民经济长期发展和银行业稳定性的角度看，国家通过持股方式来控制金融的成本可能大大超过收益。

　　此外，政府改革国有银行的主要动力是把国有银行办成真正按照市场机制运营的商业银行，其宗旨是增强我国银行体系的稳健性。因此，按照客观经济规律，改革和完善国有银行的资本结构，在国有银行中建立健全的法人治理结构，对于我国银行业体系的稳定性和促进国民经济的健康发展具有重要的意义。

　　（二）农村信用社管理体制的改革

　　农村信用社管理体制改革最根本的问题是产权制度的改革。无论从理论上还是从农村信用社的管理体制演变过程来看，改革农村信用社的产权制度都是改善和加强经营管理、防范和化解风险的根本出路。事实上，从农村信用社不良资产形成的情况看，尽管形成的原因有多方面，但最主要的成因仍然是所有者缺位导致的道德风险。

　　农村信用社是“由社员入股组成，实行社员民主管理，主要为社员提供金融服务”的金融机构。所以说，农村信用社的产权应属于私有产权。考虑到目前农村信用社的经营和亏损状况，通过市场机制来解决投资入股问题是不可能的（除非政府注资），其他的一些改制办法又不可能从根本上解决经营和管理问题（如基于合作制的法人改制和行业管理）。

　　目前农村金融改革的基本取向为：不拘一格，因地制宜。一种是取消各个独立农村信用社的法人资格，以县为单位组建只有一级法人资格的农村信用联社；另一种是组建农村合作银行。如果实行县农信联社一级法人，则从根本上没有明确农村信用社的私有产权性质，仍然是产权虚置，只能把农村信用社的系统性风险暂时纳入可控范围，极易受到外部的行政干预。况且“县农信联社一级法人”不是一种规范的金融企业组织形式，与我国金融改革和发展的要求相比，它既没有赖以生存和发展的制度基础，也缺乏有效的内控机制。笔者认为，这种改革取向仍然是一种不能从根本上解决风险问题的暂时性制度安排。

　　如组建自上而下的农村合作银行，会发生很大的改革成本，而且在全国农村信用社整体亏损和资不抵债的情况下，最大的困难是资本金的筹集和投资入股问题。如果按照原城市商业银行的组建形式，建立区域式的农村合作银行，实质上仍然没有解决所有制问题，其经营管理和对内部人的控制，仍然需要外部行政或者党纪政纪的约束，没有从根本上解决管理问题。如果搞成农村商业银行，一方面大多数地区存在投资入股困难，另一方面会重蹈城市商业银行的覆辙。总之，对于存款类这一特殊金融企业，还不能应用一般工商企业的做法来解决其所有制和企业制度问题。从长远发展看，任何一种企业制度形式如果不能从根本上解决法人治理结构中各个管理层次的经济利益关系和约束问题，那么它的采用既不利于金融企业的健康发展，也不利于银行业体系的稳定性。

　　总之，银行业改革成功与否，关键要看改革是否改善了法人治理结构，是否有利于增强银行业安全网的有效性。

　　二、按照银行业管制的基本原理和国际惯例设计银行业安全网

　　（一）我国银行业安全网的设计问题

　　银行安全网是政府用以防止银行业遭受不利冲击带来的传染性挤兑破坏的一组政策机制设计。它包括存款保险（隐性的和明确的）、审慎管制政策、最后贷款人政策以及资不抵债银行机构的处置等政策。在我国银行业监管实践中，这些政策设计的根本目的不仅是防止银行资本损失和由于银行或银行业失败造成的普遍性脱媒（disintermediation），而且是要对银行业的市场行为产生潜在的管制效应。因此，在设计银行业安全网的五个断路器时，不仅要考虑这些断路器在控制银行业危机演进中和切断危机传染通道中的功能和作用，而且还要关注这些管制政策对银行业市场所产生的反馈效应。

　　1. 严格银行业的市场准入管制。鉴于我国整个社会的信用体系和银行业的市场纪律尚未建立，银行业市场准入管制在银行业安全网中具有举足轻重的位置。在市场准入管制中，一是要严格准入标准，包括资本金的数量和结构、投资入股者资格审查及其投资入股资金来源的真实性和合法性，防止在投资入股方面的弄虚作假影响银行机构的法人治理结构及其有效性。二是严格从业人员，特别是高级管理人员。逐步杜绝在准入条件方面弄虚作假，靠关系等不正当手段牟取高级职位的行为。从我国银行业的现状看，制约银行业发展的一个关键因素是高级管理人员的素质。因此，银行业市场准入管制直接关系到我国银行业的稳健发展。