关于中央银行独立性的争论由来已久。迄今为止，对中央银行独立性的概念及意义的研究，主要是从中央银行与政府关系的角度来进行。但是，在金融创新迅猛发展、金融国际化趋势日趋明显的背景下，仅仅立足于同政府的关系来分析中央银行的独立性显然是不够的。脱离不断变化的国内外金融环境来讨论中央银行的独立性，难免有刻舟求剑之嫌。因此，本文力图从更为广阔的视角对中央银行保持独立地位的可能性及必要性进行探讨。

　　一、关于中央银行独立性的争论

　　70年代中期以后，理论界对中央银行独立性的研究主要集中在两个方面，一是分析中央银行独立性的内涵，并通过各种指标体系对中央银行独立性程度进行衡量和判断。二是分析中央银行独立性与其他变量，尤其是通货膨胀率之间的关系。

　　1.中央银行独立性的内涵以及独立程度的衡量。对于中央银行独立性的内涵，西方学者有诸多不同的表述。Eijffinger（1997）认为中央银行独立性涉及三个方面，即：人事方面的独立性，赤字融资方面的独立性和政策方面的独立性。Debelle和Pischer（1994）用目标独立性和工具独立性来描述中央银行的独立程度。目标独立性是指中央银行能够不受干预地确定货币政策目标；工具独立性是指中央银行可以自主选择政策工具以实现其政策目标。此外，人们还经常提及法定独立性（Legal Independence）与实际独立性（Actual Independence），前者指法律条文规定的独立性，后者指事实上的独立性。通常认为在发达国家，法律上的独立性非常重要，而在转型经济中，法律规定的独立性往往并不意味着事实上拥有独立性。

　　此外，大量文献致力于衡量和判断中央银行独立性的程度。这类文献的共同点是通过一定的指标体系来衡量独立性程度，例如，Bade和Parkin（1982）提出了政治独立性指数 （BP指数），所谓政治独立性是指中央银行不受政府影响，独立实施货币政策的能力。 Gfilli，Masciandaro和Tabellini（1991）提出了GMT指数。GMT指数由两类次级指数构成，分别衡量中央银行政治上和经济上的独立性。政治独立性指数包括9个基础指标，例如中央银行行长的任命程序、中央银行与政府部门的关系、中央银行的责任和义务等；经济独立性是指中央银行不受任何限制地使用货币政策工具的能力，经济独立性指数由7个指标组成，包括中央银行在预算赤字融资中的角色、对贴现率和公开市场操作的限制等。 Cukiennan（1992）提出的LVAW指数更为复杂，包括16个指标，涉及四个方面：（1）中央银行行长的任免程序和任期，（2）中央银行与政府之间目标冲突的解决程序，关于货币政策权利的制度安排，（3）中央银行的法定政策目标，（4）对于向政府提供融资的限制。除上述指数外，还有TOR指数（DeHaan和Kooi，1998）、CBI—DF指数（Loungani和Sheets，1997）、 Lybek指数（Lybek，1999）、Maliszewski指数（：Maliszewski，2000）等。对于采用各种指数衡量中央银行独立性的做法，也有学者提出了批评。例如，Mangano（1998）指出，许多指标的设立存在着“主观性偏差”。

　　2.中央银行独立性与其他经济变量的关系。一种观点认为，中央银行独立性越强，越有利于降低通货膨胀率，从而越有利于维持货币稳定。这种观点主要源自Kydland和 Prescott（1977）、Barro和Gordon（1983）以及Rogoff（1985）对货币政策动态不一致性问题的研究。Barro和Gordon（1983）通过声誉模型分析了降低动态不一致性的途径，Rogoff（1985）则从另外的角度提出了解决动态不一致性的思路，其核心是，政府不直接操纵货币政策，而是选择“保守的中央银行家”作为其代理人，并赋予后者以独立实施货币政策的权利。在 Rogoff（1985）的模型中，“保守的中央银行家”的特质是极其厌恶通货膨胀，因而比政府官员更加关注通货膨胀导致的成本。只要公众确信货币政策决策者是保守的，公众预期的通胀率就会降低，从而降低货币政策内在的通货膨胀偏差。Rogoff在其模型中强调，中央银行独立性对于消除通货膨胀偏差至关重要。在实证方面，中央银行独立性与通货膨胀率之间存在负相关关系的观点也得到大量文献的支持，例如Grilli等（1991），Cukierman等（1992），Alesina和Summers（1993），Jonsson（1995），LouganiSheets（1995），Eijffinger等（1998）， Sergi（2000），以及Miller和Neyapti（2001）。

　　总之，不少文献认为中央银行独立性增加了实现低通胀目标的可能性，因而对货币稳定具有正面效应。有人甚至认为，中央银行高度的独立性必然带来较低的通胀水平。

　　另一类观点则对上述看法及其论证过程提出了批评和质疑。Agell、Calmfors和Jonsson （1996），Blake和Weale（1998）指出，即使由独立的中央银行实施货币政策，政府仍然可以利用扩张性的财政政策来制造意外的通货膨胀（surprise inflation），而Kydland和Prescott（1977）以及Barn>和Gordon（，1983）的模型恰恰忽略了财政政策的影响。Posen（1993）、Forder （1996）和Hayo（1998）认为中央银行的独立性取决于社会态度，因而是一个内生变量。 Hillman（1999）对转型经济的一项研究甚至表明，中央银行独立性程度越高，通货膨胀率越高。Blinder（1998）认为，中央银行良好的声誉和高度的可靠性是货币政策取得成功的最重要的条件之一，仅仅赋予其独立性并不一定能迅速提高中央银行的声誉和可靠性。Hayo和Hefeker（2002）指出，中央银行独立性既不是货币稳定的必要条件，也不是货币稳定的充分条件。

　　对于中央银行独立性与经济增长、预算赤字等其他变量的关系，理论界也进行了大量研究。许多学者通过实证分析发现，中央银行独立性程度的高低与实际经济增长无关，如 Alesina和Summers（1993）、DeHaan和Kooi（1998）。因此，有人认为中央银行拥有独立性有助于实现低通胀目标，且不必以牺牲经济成长为代价。Rogoff（1985）则认为，任命保守的中央银行家并赋予其独立性虽然可以降低通货膨胀率，但是也会增加产出的波动。因此，“保守的中央银行家”方案仅仅是一种次优选择，消除通货膨胀偏差的最佳方案是消除劳动力市场和产品市场的粘性。Sikken和DeHaan（1998）对发展中国家的研究表明，中央银行高度的独立性与预算赤字规模无关。总之，大量研究证明，中央银行独立性程度与实质经济变量没有必然联系。

　　关于中央银行独立性的争论还将继续下去。需要看到的是，现有文献多从中央银行与政府关系的角度来讨论中央银行的独立性。但是，中央银行独立性至少应该包含三层含义：一是相对于本国政府的独立性；二是相对于国内金融市场及其参与者（主要指金融机构和拥有部分货币发行权的非金融机构）的独立性：三是相对于国际金融市场的独立性。中央银行独立性的具体内容主要表现在以下几个方面：（1）货币发行的独立性，即中央银行独享发行货币的权利。严格说来，商业银行发行的存款也属货币范畴，从这个意义上讲，商业银行也分享了一部分货币发行权。因此，确切地说，中央银行在货币发行上的独立性是指中央银行发行和控制基础货币的独立性。（2）制定和执行货币政策的独立性，即中央银行自主决定货币政策目标、自主运用货币政策工具。（3）人事上的独立性，即中央银行决策者的任免程序、任职期限等不受政府干预。（4）经济上的独立性，即中央银行不必依赖财政拨款。

　　二、中央银行相对于政府的独立性

　　中央银行独立性受制于很多因素，其中，政府的影响是非常关键的。中央银行是否具有独立性，以及能在多大程度上保持独立地位，往往取决于政府的态度。由于以下原因，中央银行完全独立于政府在实践中是不可能的。

　　第一，政府有干预中央银行运作的内在动机。这种动机一方面源自政府的责任感，换言之，政府必须对包括货币政策在内的所有宏观经济政策的后果承担责任，很难想象政府会放弃对中央银行的干预。Eijffinger（1997）认为，中央银行是一个非常重要的公共机构，因此，在其人事任免上完全摆脱政府影响是不可能的。政府干预动机的另一个来源是政府具有一种自然的扩张货币的趋向，产生这种趋向的原因是多方面的，比如追求刺激经济产生的短期收益，或者是以通货膨胀税的方法增加政府收入，等等。无论出自何种原因，这种趋向都会产生赤字货币化的强大压力。为此，不少旨在加强中央银行独立性的法律均规定中央银行不得对财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券，但是，这些规定只是割断了中央银行与财政的直接融资关系，并未从根本上解决问题，事实上，亦字货币化可以采取一种更为隐蔽的形式，即中央银行为那些本应由政府支出负担的项目提供融资。这种情形在发展中国家较为常见，谢平（1995）指出，中国人民银行每年的贷款有相当部分投向本应由财政支出负担的项目，如贫困地区的公共设施，亏损国有企业的补贴，粮食企业的亏损补贴，非盈利性的公共基础设施等。

　　第二，经济金融环境的变化为政府干预中央银行营造了必要的氛围。进入80年代以后，以“单一规则”为核心的货币政策面临新的挑战，这种挑战主要来自两个方面，一是60年代末开始的规模不断扩大的金融创新浪潮，使货币的定义和统计变得日益困难。二是 70年代末掀起的金融自由化浪潮以及随之而来的大规模的国际间资本流动，增加了货币控制的难度。面对挑战，许多国家开始调整货币政策。新西兰率先以控制通货膨胀率作为其货币政策的唯一目标，此后，瑞典、瑞士、英国、加拿大、以色列、澳大利亚等国相继开始推行以维持目标通胀率为核心的货币政策。目标通货膨胀率由政府决定，或者由政府和中央银行共同商定，这种货币政策安排意味着中央银行全部或部分失去了制定政策目标的独立性（Hayo和Hefeker，2002）。以控制通胀率为核心的货币政策与“单一规则”货币政策的区别在于，前者承认中央银行并不能完全左右货币供应量，即使能够控制货币供给，也不能有效地维持货币稳定。引申出的含义是，在金融创新和金融全球化的浪潮中，中央银行独立控制货币、维持通货稳定的能力不断弱化，客观上使政府干预具有了合理性和必然性。

　　由此看来，政府对中央银行的影响力是现实存在的，中央银行根本不可能彻底摆脱政府的影响。毕竟是政府赋予了中央银行一定程度的独立性，政府当然也可以剥夺其独立性。

　　三、中央银行相对子国内金融市场的独立性

　　假定中央银行可以完全独立于政府，那么，面对一个不断变化的、金融创新层出不穷的国内金融市场，中央银行能否保持独立性呢？回答这个问题的关键是要分析国内金融市场的发展变化在哪些方面对中央银行独立性产生了不利影响。

　　国内金融市场的变化对中央银行独立性的挑战主要表现在三个方面：

　　第一，中央银行专有的通货发行权受到挑战。国内金融市场的发展，尤其是网络金融和电子货币的出现，对中央银行在通货发行上的垄断地位提出了挑战，曾经被中央银行独享的通货发行权正在被众多机构分享。90年代以来，随着互联网技术的迅速发展，人类社会的信息传播方式发生了根本性的变革，网络金融正是在这种背景下产生和兴起的。网络金融的发展，导致在通货形态方面出现了这样一种趋势，即纸币正在被电子货币所取代，谢平和尹龙（2001）称之为继铸币被银行券取代之后的货币形态的第二次革命。从对中央银行独立性的影响来看，电子货币最关键的特征是其发行主体不仅限于中央银行，还包括一般金融机构，甚至更多的是非金融机构。电子货币的出现打破了中央银行对通货发行的垄断，使中央银行独立性面临严峻挑战。

　　第二，中央银行控制货币的能力受到削弱。面对日新月异的金融市场，中央银行控制货币的能力正在减弱，原因在于：（1）电子货币的产生和发展，改变了通货发行由中央银行垄断的局面，削弱了中央银行对基础货币的控制力。（2）金融市场的变化使货币乘数的预测和估计更加困难。金融市场的变化一方面源自金融创新，大量新的金融工具、金融服务的不断产生，极大地提高了金融服务的效率，也必然影响持有各种金融资产的机会成本，当然也包括公众持有通货以及银行持有超额储备的机会成本，金融创新通过影响公众和银行的资产选择，对货币乘数产生影响，而金融创新本身是中央银行难以预测的。金融市场的变化还可能来源于体制环境的变化，这种情形在转型经济中比较常见，体制环境的变化对货币乘数的冲击不仅明显，而且具有很大的不确定性（谢平，2000）。因此，准确把握金融市场发展对货币乘数的影响，并对货币乘数进行精确预测已经超出了中央银行的能力范围。（3）金融创新使货币层次的划分和计量出现了困难。金融创新尤其是网络金融的发展，模糊了各个层次货币之间的界限，便利了不同层次货币之间、甚至是货币与非货币资产之间的相互转换，例如居民储蓄存款与证券投资保证金的转换。货币资产之间以及货币与非货币资产之间的低成本的、频繁的转换，使货币供给的定义、货币层次的划分和计量变得日益困难。（4）金融创新增加了货币供给主体。金融创新推动了金融服务综合化和金融机构同质化的趋势，淡化了商业银行和非银行金融机构之间的业务界限，也使非银行金融机构发行的金融工具与传统意义上的货币之间的界限变得日益模糊。如果考虑电子货币的影响，金融创新的迅猛发展已经极大地拓宽了货币供给主体的范围，不仅包括中央银行和商业银行，而且还包括非银行金融机构与非金融机构。

　　第三，中央银行独立维持货币稳定的能力受到了来自不断变化的市场环境的挑战。一方面，市场环境的变化有可能导致中央银行在制定和实施货币政策方面的独立性受到削弱，明显的例证是，90年代后发达国家纷纷转向以维持目标通胀率为核心的货币政策，不同程度地削弱了中央银行确定货币政策目标的独立性，关于这一点前面已经述及。另一方面，即使中央银行能够保持货币政策的独立性，这种独立性与低通货膨胀之间是否存在必然的因果关系？大量研究表明，这种因果关系是不存在的。从金融市场的角度看，至少有两方面原因会导致货币政策实际效果偏离稳定价格的目标：（1）金融创新削弱了以 N1、M，为代表的总量性中介指标的可测性、可控性和相关性。（2）金融创新影响着公众和金融机构的资产选择行为，增加了货币需求的易变性，加重了货币政策时滞的不确定性。

　　四、开放经济条件下中央银行的独立性

　　如果把中央银行相对于政府和国内金融市场的独立性视为对内独立性的话，那么在开放经济条件下，必然涉及中央银行对外的独立性问题，所谓对外独立性是指中央银行不受外部冲击的干扰，独立制定和执行货币政策，实现既定的政策目标。

　　在金融全球化趋势日渐明显的今天，至少由于以下几方面原因，中央银行要想保持完全的对外独立性是不现实的。

　　第一，追求货币政策的对外独立性必然放弃另外一些目标，换言之，保持货币的对外独立也存在机会成本，如果被迫放弃的目标更为重要的话，维持货币政策的对外独立性就不是最优选择，在实践中就会付出很大的代价。

　　Krugman（1999）用“三元悖论”来解释政策目标之间存在的替代关系，即汇率稳定、货币政策独立、资本自由流动是三个不可能同时实现的目标，最多只能同时达成其中的两个，因此，存在三种政策组合：（1）维持货币政策的独立和汇率的稳定，严格管制资本流动。 （2）维持汇率稳定，允许资本自由流动，放弃货币政策的独立。（3）维持货币政策的独立，允许资本自由流动，允许汇率自由浮动。显然，要维持货币政策的独立性，必须放弃资本的自由流动，或者放弃汇率的稳定。严格管制资本流动，需要付出相当高的制度安排成本 （谢平，2002），允许汇率自由浮动也会给经济带来相当大的负面影响。“三元悖论”反映了当今国际经济体系的内在特征，其蕴涵的一个政策含义为：追求货币政策的独立性并非没有成本，也并非在任何情况下都是最优的选择。另外，从广义的独立性来看，中央银行无法同时实现上述三个目标，本身也反映了开放经济条件下中央银行在政策目标的选择和确定上要受到外部限制，不可能拥有完全的独立性。