内容摘要：公安行政执法涉及到社会的各个方面，现阶段公安执法活动还
存在许多问题。本文从公安行政执法的概念、特点入手，归纳了公安行政
执法存在问题的种类，分析了存在这些问题的原因。最后对如何改进公安
行政执法工作提出了相应的对策。
关键词：公安行政执法 行政行为 程序 行政相对人
行政执法主要是指行政机关依法对作为行政管理相对人的公民、法人或其他组织实施影响其权利、义务的具体行政行为。依法执行是法治的要求，法（包括规范管理者行为的法和规范被管理者行为的法）的存在是实行法治的前提，但法的存在并不是法治本身，法治需要通过法的执行和使用来实现。公安机关作为国家重要的行政执法部门之一，承担了大量治安、交通、消防、户政等国家行政管理职能，这些行政管理职权的适用，与社会公共利益和公民个人利益联系十分密切。公安行政执法的内容、形式、程序都应当依照法律的规定和要求进行，但是长期以来，公安行政执法活动中还存在许多问题。基于上述认识，本文试图对公安行政执法中存在的主要问题、成因及对策作些分析、研究和探讨。
一 、 公安行政执法概述
公安行政执法，是指公安机关及其人民警察依照法定的职权和程序，在具体适用公安行政法律、法规的行为过程中，所采取的直接影响公安行政相对人一方权利义务的具体行政行为或者对公民个人、法人或者其他组织的权利义务和履行情况进行监督检查的具体行政行为。它具有五个方面的特点：
1 公安行政执法的主体具有特定性。公安行政执法行为只能由公安机关的人民警察才能做出，其他任何单位和个人都没有实施该行为的权力。
2 公安行政执法是公安机关及其人民警察依照职权实施的行为。公安机关及其人民警察必须在其职权范围内使用法律法规，超越其职权范围的行政行为是无法律效力的。因超越职权执法造成损害后果的，公安机关及其人民警察应依法承担相应的赔偿责任。
3 公安行政执法必须严格依照法定的程序。公安机关及其人民警察要使执法行为准确无误，就必须严格依照法定程序的要求。遵守法定程序是严格执法的基础，执法时如果随意违反法定程序，就可能导致公安机关实施的行为无效或者部分无效。
4 公安行政执法要通过法律文书或其他法定形式表现出来。作为行政执法活动，要体现出执法活动的权威性、严肃性，就必须依法采用法定的法律文书或者其他法定形式来予以体现。
5 公安行政执法的权威性、严肃性是以国家强制力作为后盾的。公安行政执法活动，是由法律法规所规定的，是不依公安行政管理对象和其他国家机关、团体、个人的意志为转移的，是由国家强制力作为强力后盾的。
公安行政执法的过程实际上就是公安机关及其人民警察依法适用公安行政法律法规的过程。这个过程是下面两个过程的结合、统一的过程。一方面，公安行政执法是公安行政法律法规同案件发生时客观存在的真实情况（案件实施）相结合的一个过程，公安机关及其人民警察以案件事实为依据，通过对搜集到的证据材料的分析、判断、确认案件事实真相（认定事实），从而确认其所遵守的公安行政法律规范的过程，另一方面，公安行政执法是公安行政权力手段、措施同公安行政法律规范相结合的过程，即公安机关及其人民警察依据公安行政法律规范的具体要求，在认定案件事实的基础上，正确适用公安行政法律规范，按照一定的法定程序来实现自己的职权（适用法律），从而达到一定社会关系的和谐和社会秩序稳定的目的的过程。因此，公安行政执法必须要求公安机关及其人民警察严格执法，这是公安行政法律法规得以正确实施的重要保障。
二、 公安行政执法中存在的问题
公安行政执法作为国家行政执法的一个重要组成部分，在整个国家行政管理活动中具有不可替代的重要作用。但是，公安机关及其人民警察在具体的公安行政执法活动中，仍然还不同程度的存在着诸多问题，有的还相当严重，并且已经严重的影响了公安机关职能作用的正常发挥。
（一） 在认定案件事实中存在的问题
公安行政执法在认定案件中存在的问题，主要表现为：
1.公安行政执法中案件事实的性质认定错误。在公安行政执法中，在分析认定案件性质时，往往把握不准案件事实中的主要矛盾及其法律属性，对是与非，此与彼的界限混淆，将一般违纪行为认定为违法行为，将合法行为认定为非法行为，将犯罪行为认定为一般违法行为，将违反此法的行为认定为违反彼法的行为，等等；
2.公安行政执法中违法行为的构成认定错误。有的公安机关的人民警察因为不熟悉、不了解相关的公安专业性知识，在公安行政执法中不能准确把握违法构成的标准，把本来不构成违法的行为错误认定为违法行为；
3.公安行政执法中行政相对人认定错误。公安机关及其人民警察在实施具体行政行为时必须针对具体、明确的行政相对人，然而在公安行政执法活动中，对公安行政相对人认定错误的现象时有发生。这与办案人员的工作态度马虎，不负责任，粗枝大叶，不深入细致地调查案件事实有极大的关系；
4.公安行政执法中公安行政相对人责任认定错误。过错责任（共同过错和混合过错）是案件事实中的一个重要组成部分，责任不分轻重，各打五十大板，不认真剖析具体案件中共同过错和混合过错中当事人各方的责任，只是简单从事，粗略了解前因后果即主观断案的做法在公安行政执法中仍然还不同程度的存在；
5.公安行政执法中不重视把握案件事实情节。在公安行政执法中，不能全面把握和充分考虑事实的法定情节和与适用法律相关的其他重要情节，导致认定案件事实不准确，确定法律责任不适当。例如，对违反治安管理的未成年人决定行政处罚时，对有关责任年龄的法定情节的考虑却被忽略了。再如，妇女违反了公安行政管理，在决定对其给予公安行政处罚前，对其是否怀孕的法定情节应当注意而未加注意。此外，对有些案件事实情节虽然法律未做明确规定，但对适用法律具有重要影响的，公安机关人民警察执法时应当予以考虑而没有考虑。
（二） 适用实体法律规范中存在的问题
所谓适用法律，主要是指公安机关及其人民警察在其职权范围内，依法定程序，将公安行政法律规范应用于具体案件中的公安行政执法活动。在公安行政执法实践中，适用法律规范中存在的问题，具体表现为以下几种形式：（1）具体行政行为应该适用甲法，却错误地适用了乙法；（2）具体行政行为应适用法律规范中的此条，却错误地适用了彼条；（3）具体行政行为应适用法律效力高的法律规范，却错误的适用了法律效力低的法律规范；（4）具体行政行为适用法律规范不完整、不全面或者画蛇添足。本来应同时适用几个不同法律规范或者一个法律文件中的不同条款，却错误地只适用了其中的一个法律文件或者一个条款；本来只适用一个法律文件或者一个法律文件中的一个条款，却错误地适用了几个法律文件或者几个条款；（5）具体行政行为适用了尚未生效的法律规范。公安行政执法中，不注意掌握法律规范生效的期限，不了解或者不认真遵守行政法律规范一般不溯及既往的原则，错误地使用违法行为发生后颁布生效的法律规范来评价、制裁（处罚）法律规范生效前的公安行政管理相对人的违法行为，导致公安行政执法错误；（6）具体行政行为适用了已经废止的或者撤销的法律规范。已经废止的或者撤销的法律规范一般不能再适用，除非对发生在宣布废止或者撤销前的行为进行处理才有适用价值。然而，在公安行政执法活动中，由于对此问题没有予以注意，对发生在新法生效，旧法废止后的违法行为仍然适用旧法的现象却屡见不鲜；（7）具体行政行为应当适用具有法律效力的公安行政法律规范却错误的适用了没有法律效力的公安行政法规、规章以下的规范性文件。行政法规、规章或者规章以下规范性文件规定的内容一旦与高层级的法律规范相冲突、抵触或者规定的处罚权超越高层级规范规定的范围，该规范就不具有法律效力，不能作为执法和适用的依据。但在具体的公安行政执法实践中，适用法律规范不注意相应法律规范是否有效的现象却较为普遍；（8）具体行政行为应适用对公安行政相对人有行政管辖权的法规、规章和规范性文件，却错误的适用了对公安行政相对人没有管辖权的行政法规、规章、规范性文件。
（三） 在履行公安行政执法程序方面存在的问题
所谓公安行政执法程序，是指公安机关在行政执法过程中，对公安行政管理相对人实施具体行政行为时依法应当遵循的方式、步骤的总称。公安行政执法程序包括的内容较多，主要包括行政处罚程序、行政强制程序、行政许可程序、行政决定程序、行政监督程序、行政检查程序以及其他一些公安行政执法的规则、要求等方面的内容人。作为公安行政执法的很重要组成，公安行政执法程序对于保障和监督公安机关依法行政、保护公安行政管理相对人的合法权益，都具有十分重要的意义。然而，在公安行政执法实践中，公安行政执法程序尚未受到公安机关及其人民警察的足够重视，重实体、轻程序的现象还比较普遍，这种执法观念在某种程度上已经严重影响了公安行政执法的正确性和有效性，这主要表现为：
1 做出行政行为时没有采取法律所要求的方式或采取了法律所禁止的方式。如不按规定制作书面行政处罚决定书，罚款收到后不给被罚款人开具罚款收据，采用非法手段调查取证等。
2 做出行政行为时虽然符合法定方式，却违反了法定方式的具体要求。如，公安机关的行政处罚决定书未盖印章，未告知行政相对人公安机关做出行政处罚和理由，未告知行政相对人申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限，未记载决定的日期、决定的内容等。
3 公安行政执法过程中，违反了法定的步骤。比如，《治安管理处罚条例》的普通程序有：传唤、讯问、取证、告知、听证、裁决六个步骤，办理的治安案件只有经过这几项步骤，做出的行政处罚决定才符合法定程序。
4 做出的行政行为在时间限度上违反了法律规定。如《公安机关办理行政案件程序规定》第48条规定，违法嫌疑人被传唤到案后，公安机关讯问查证的时间不得超12小时等。
（四）公安行政执法过程中，由于民警个人素质导致的问题主要有：
公安行政执法过程中，由于民警个人素质导致的问题主要有：
（1）公安机关及其人民警察在公安行政执法中滥用职权，违法实施具体行政行为。滥用职权的目的不是出于社会公共利益因素，而是出于执法者的某种恶意、偏见、特权心理以及狭隘的报复思想等因素导致使其做出的具体行政行为与法律规定的应当维护的公民、法人及其他组织的利益或者公共利益背道而驰，在公安行政执法中，应当考虑的因素（如事实、情节和当事人的态度等）却没有予以考虑，对不需要予以考虑的因素（法外因素）却予以考虑，这可能导致案件事实认定和适用的错误；
（2）公安机关及其人民警察在公安行政执法中超越职权实施具体行政行为。公安机关及其人民警察超越了公安行政法律、法规所规定的职责权限范围，对公安行政管理相对人实施了不合法的具体行政行为：一是下级公安机关或者派出所超越法律、法规规定的权限范围，违法行使了依法应由上级公安机关或者所属部门行使的公安行政管理权和处罚权；二是对公安行政管理中的某些严重违法行为擅自超越法定的最高限额(上限)实施处罚；三是超越职权行使法律、法规已授予其他行政机关的行政管理权和处罚权；四是实施具体行政行为没有明确的法律依据；
（3）公安机关及其人民警察在实施具体行政行为时，违反合法性兼合理性的原则。公安机关及其人民警察在实施具体行政行为，适用公安行政法律规范有违背执法要公正、合理原则的倾向，错误认为公安行政处罚决定只要不违法，罚轻罚重由公安机关及其人民警察自由裁量，自己说了算。在公安行政执法实践中，对公安行政相对人的实际处罚仍然存在着大量不适当行使行政自由裁量权的情况。有的在行政自由裁量权幅度范围内对该处以较轻处罚的却处以较重的重罚，该处以较重处罚的却处以较轻的处罚；有的对同类别、同情节的违法行为却处以不同的处罚；有的对同类别、不同情节的违法行为却做出相同的处罚；还有的处罚不是以维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益为目的，而是为了实现某些个人或者小团体的一己私利。
三、 存在问题的原因分析
公安机关在公安行政执法存在上述问题的原因有以下四个方面：
