(三)行政自由裁量滥用的负效应
滥用行政自由裁量权违背了法律授权的目的和意愿,干扰和破坏了法制秩序,其后果严重,危害极大。行政自由裁量权的滥用可能带来三个方面的负面效应 :
第一 ,不利于社会秩序的稳定。因为行政主体滥用自由裁量权处理问题随意性很大,反复无常,畸轻畸重,不同情况,相同对待,相同情况,不同对待,引起群众怀疑、不信任,产生对立情绪,不配合行政主体的管理,行政违法行为增多,导致社会秩序的稳定性能差 ；
第二 ,助长特权思想,导致不良社会现象的出现。由于行政主体及其工作人员在行使自由裁量权时或多或少的带有一定的主观性,这样法律法规对自由裁量权的条件、幅度等规定的越宽,某些行政工作人员越觉得自己手中的权力“宝贵”,从而在某些不健康因素的引诱下, 将公权当私权运行,处世武断、专横,随着执法偏离公正、公平、公开的轨道,就会为所欲为,给群众留下极坏的印象。
第三 ,滋生腐败,影响党和政府的威信。历史学家阿克顿勋爵说:“权力有腐败的趋势,绝对的权力导致绝对的腐败”。有些自由裁量权被某些行业、机关及部门所独占,具有垄断性,某些公务员则通过其享有的优越条件采用形似合法的手段,捞取实为非法的经济利益,投机钻营,个别人甚至不顾违法犯罪追求物质利益,造成腐败的风气,影响了党和政府的威信。
四、 控制行政自由裁量权滥用的法律思考
自由裁量权的存在作为一个客观存在有其积极的意义,但随着行政权的日益扩张,自由裁量的范围也随之逐步扩大,从而危及行政相对人的合法权益和整个社会的公平效率。正如法官弗兰克•福特所说:“自由裁量权如果不设定行使这种权力的标准,即是对专制的认可”。历史经验也告诉我们:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。而不受制约的权力必将走向腐败,具有行政专横象征的行政自由裁量权更是如此。因此,必须建立一定的控制制衡机制以防止行政自由裁量权的运用者过分扩大权力、膨胀私欲,给国家和人民造成损失。所以,应该从各个方面制约行政自由裁量权的滥用。
(一) 行政自由裁量权的立法控制
行政自由裁量权是在法律法规规定的范围内的裁量权,是通过立法授予行政机关的,所以控制自由裁量权首先必须加强立法控制。立法控制主要包括以下三个方面的内容:一是通过规范行政实体法来控制。由于受计划经济体制的影响,“我国行政自由裁量权问题的一个最大特点就是授权过滥与授权不足同时存在”。为了适应市场经济的要求,对于授权过滥主要通过提高立法质量,加强法律的可操作性, 防止法律授权过宽,尽可能减少自由裁量权的广度和幅度；对授权不足且需要授予的自由裁量权要通过立法及时授予,将应由法律调整的比较稳定的社会关系及时纳入法律调整的范围。对己明显不适应实际发展的自由裁量权通过修改法律予以科学合理的规定。目前我国有关行政立法数量庞大,但不统一、不完整,要加强行政法规的汇编和部门性法典编篡工作,使行政立法进一步系统化。二是要从程序上控制自由裁量权。加强行政程序立法对自由裁量权的方式、期限和步骤等方面加以控制是提高行政效力,保证行政活动合法性的一个有效途径。建立行政情报公开制度、听证制度、告知制度、职能分离制度、不单方面接触等制度和制定出一部统一的《行政程序法》是势在必行的。三是加强行政责任制方面的立法,提高行政行为人的责任和法律补救。
(二)行政自由裁量权的权利控制
为了保障行政相对人的合法权益不受自由裁量权的侵犯,必须加强以下制度建设 :
1. 情报公开制度。即凡是涉及行政相对人权利和义务的,只要是不属于法律法规规定应予保密的范围,都应一律向社会公开,使公众知晓。这有利于公众行使和实现自己的权利,从而扼制行政自由裁量权的滥用。
2. 告知并说明理由制度。行政主体利用自由裁量权做出决定时, 应当告知行政决定的内容,说明做出该决定的事实依据和法律依据, 尤其是对当事人的利益有较大影响的行政行为,当事人有权要求行政主体对其决定说明理由,从而有效抑制行政主体行使自由裁量权的任意性。
3. 听证制度。即行政主体在行使行政权,做出影响行政相对方权利和义务的决定前,就有关事实问题和法律问题听取有关利害关系人意见的法律制度。这是公民知情、参政、反映民意的有效渠道,是行政民主化、透明化的重要标志。该制度的设定能最大限度地避免行政错误的产生,保证行政自由裁量权的合理运行。
(三)行政自由裁量权的体制控制
为了更好的阐释体制控制的重要性,把体制控制分为司法控制和行政控制两个部分来阐述。
1、司法控制
加强司法控制。许多国家的历史经验表明,对行政自由裁量权的司法控制是最有力和最有效的控制。我国行政诉讼法的颁布为行政自由裁量权的司法控制提供了法律依据,但这一制度仍有许多不足和缺陷。首先,行政自由裁量权受司法审查的范围有限。《行政诉讼法》第二条规定,“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益时,有权依照本法向人民法院提起诉讼。” 第五条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。”可见,我国行政诉讼法只审查具体行政行为,不审查抽象行政行为。目前采取依靠权力机关和行政机关对抽象行政行为进行监督的方式,不能有效地控制自由裁量权的滥用。“抽象行政行为的对象是不特定的,因此,抽象行政自由裁量权一旦被滥用,涉及面广, 造成的损害可能更严重”。所以要扩大我国行政诉讼法的受案范围 , 将抽象自由裁量行为适时纳入行政诉讼范围,遏制自由裁量权的滥用。其次,依据《行政诉讼法》第五条规定,行政诉讼中人民法院只审查“合法性”不审查“合理性”。《行政诉讼法》第五十四条第四款规定,“行政处罚显失公正的,可以判决变更。”据此,只要行政主体的自由裁量行为有法律规定的依据,不管在行使时是否背离公共利益,侵害相对人的权益,只要不是“显失公正”, 既使造成一定的后果,也不构成违法形态,仅是自由裁量权行使的不当形态。这样,由行政自由裁量权引起的不当行政行为便游离于司法控制之外。如果说,司法审查可以是“合理性”审查,那么司法机关审判权似乎又有过分侵入行政权的嫌疑。个人认为,对于自由裁量权的司法审查不能脱离我国特定的经济状况和生产力水平,重点在于如何界定“显失公正”,关键在于如何进行有效的制度设计以体现“显失公正”的特征。所以司法审查应逐步建立参照先例的制度。众所周知,判例法与成文法相比突出优点在于其具体性、可区别性、能比较性,从而克服立法规则的抽象性。除审判机关的监督之外,检察机关也应发挥作用,对自由裁量进行多层次的控制。人民检察院应通过参与行政诉讼和抗诉等监督方式间接制约行政主体的执法,纠正错误的自由裁量行为。而人民法院应该充分发挥人民法院的审判监督职能,强化对行政机关的司法控制。人民法院要充分运用法律赋予对行政机关的审判监督职权,如《行政诉讼法》第五十四条第二款第四项关于“超越职权”的规定,第五项关于“滥用职权”的规定、《行政诉讼法》第十一条第八项关于“认为行政机关侵犯其人身权、财产权”的规定,强化对行政机关及其工作人员在适用自由裁量权方面的审查监督力度。人民法院可依据上述法律的规定,对行政机关作出的违法或不当的行政行为作出予以撤销的行政判决,以维护法律的尊严,促进行政机关及其工作人员依法行政的能力和水平的进一步提高。
2 、行政控制
加强行政控制首先是加强行政机关的内部监督机制。由于行政机关长期进行行政管理活动,对行政工作的程序、内容比较熟悉,对法律范围内如何正确实施行政行为最有经验,因此更容易判定自由裁量权的行使适当与否,同时行政机关的内部监督程序简便易行,有利于及时纠正行政主体滥用自由裁量权的行为。行政机关内部监督自由裁量权行使的方式分三类:一是按照行政隶属关系进行的监督,上级行政机关有权监督下级行政机关适当的行使自由裁量权,对下级行政机关的不适当行政行为有权改变或撤销；二是通过行政复议机关的监督, 审查具体行政行为是否合法和适当,行政复议作为一种规范化的行政内部监督形式,与行政诉讼相比,监督范围广泛、监督程序简便。行政复议对违法或不当的具体行政行为在职权范围内予以撤销或变更, 以及对行政活动失误的补救性特征使得行政复议对控制自由裁量权有很强的作用；三要加强行政监察,“行政监察是专门的国家行政监察机关按照依法拥有的行政权力,对有关行政机关和公务员的行使职权行为是否符合国家法律、政策以及行政法律实施监督的制度”。行政监察范围广泛、程序严格,监察机关主要权限有调整权、检查权、建议权和一定的行政处分权。我国现行行政监察从中央到地方都有专门的行政监察机关,这有利于全面的、持久的、经常的开展监察工作, 这在一定程度上对滥用自由裁量权的有关责任人员是一种震慑。其次,培训行政执法人员,提高其素质,建立健全行政执法责任制。行政行为人的素质高低是影响自由裁量权正确行使的重要因素。由于我国行政执法人员普遍是非法律专业人员,文化程度偏低,政策水平不高、业务素质有待进一步提高,所以加强专门培训必将有助于行政执法人员合法、合理的行使自由裁量权。培训工作可以围绕以下几个方面展开:一是职业道德培训；二是职业角色培训,尤其是帮助行政执法人员认识自己不仅仅是“法律的喉舌”, 而且在特殊情况下还是“立法者”； 三是专门知识和技术的培训,帮助行政执法人员了解什么是行政自由裁量权,在什么情况下有权裁量,自由裁量时借助于哪些相关因素, 考虑如何做到在冲突的因素之间进行权衡等；四是建立健全行政执法责任制,将执法质量和执法者个人责任联系起来,提高行政执法人员的业务水平及责任心,保证执法质量。再次,全面推行国家公务员制度, 加速行政管理的制度化。从公务员的选拔、考核、录用、培训、奖励、晋升、身份保障、薪金退休待遇等方面,保证执法人员在具体行使自由裁量权时不至于过多的考虑涉及其个人生活和前途的相关因素, 保证他们能具有高品位的道德素质和业务素质,抑制和减少官僚主义, 防止自由裁量权的异化。
(四) 加强国家权力机关的监督和控制
加强权力机关对政府自由裁量行为的监督为当今发达国家普遍采用，因为监督是立法机关的重要职能之一。权力机关对自由裁量权的监督包括两个方面的内容:一是对抽象的自由裁量行为的监督。国家权力机关一般通过授权法限制行政立法的范围、内容程序,国家权力机关也可撤销违法的行政法规及规章。如我国《宪法》第六十七条第七项规定,“全国人民代表大会常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法法律相抵触的行政法规、规定和命令”，《宪法》第一百零四条规定,“县及以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民政府的工作,有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令”。根据人民代表法的有关规定,人民代表可以通过建议、批评、询问的方式对行政自由裁量的行使进行监督。另外,国家权力机关通过批准、备案等方式对行政立法活动进行审查和实施监督。二是对具体自由裁量行为的监督。权力机关一般采取指导和建议的方式,对具体自由裁量行为监督,但它不能取代行政权。目前权力机关对行政机关的监督作用尚未充分发挥,有待进一步加强。
充分发挥人大的优势,加强人大对行政自由裁量权的监督。人大对行政自由裁量权的监督与控制表现为对行政立法自由裁量权的监督与控制和对行政执法自由裁量权的控制。对行政立法自由裁量权的监督与控制,亦即立法合法性的审查,是对行政机关颁布的行政法规、 发布的命令、决定、制定的计划、规划是否符合宪法和法律而进行的一系列监督检查活动。人大对行政立法自由裁量权的监督和控制,通常采用事后监督的方式,一般通过“批准”和“备案”制度来进行,对违反立法自由裁量权的行政法规采取不予批准和撤销。对行政执法自由裁量权的监督与控制,是对行政机关和工作人员在组织、指挥、管理国家经济和社会发展等过程中,是否遵守我国社会主义行政管理法规,履行职务活动是否合理、适当、公平等情况的检查和制约。它通常采取对行政机关的政策和行为提出质询，对行政行为进行调查, 控制行政机关的人事权、财政权,对政府领导人行使罢免权等。总之, 合理控制行政自由裁量权是一个系统工程。我们应该从立法、行政、司法、人大等各个方面共同努力,而不能只从一个方面入手。
结 束 语
以上是对行政自由裁量权存在的问题的分析及提出的一些建议, 当然还有其它许多地方没有论述到或论述得不够全面,但是通过以上的介绍,至少使我们对行政自由裁量权有了一个比较全面的了解,特别是对行政自由裁量权的滥用的危害和正确合理的行使有了深入的阐释,虽然目前对保障行政自由裁量权的合理行使还没有比较完美的方法,但是对其前景充满信心。
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