依法治国，建设社会主义法治国家，作为我们党领导人民治理国家的基本方略，已经被载人国家的根本大法-宪法。依法行政是依法治国的核心，行政审判是依法行政的保障，两者都是依法治国的重要组成部分。如何实现依法行政，如何保障行政审判功能作用的有效发挥，以及怎样正确处理依法行政与行政审判两者之间的关系，是实现依法治国的重要课题。本文试就相关问题谈一点认识。
一、依法行政与行政审判的基本观念改革实质是一场深刻的思想革命。
由人治转向法治，同样是治国思想和治国方式的一次重大变革。在这场变革中，必须抛弃中国历史数千年的人治传统观念，潜心学习和借鉴西方法治文化的先进理念，认认真真对待法治，对待依法行政，对待行政审判。决不可以将法治简单地理解为仅仅是为了对外交往，应付西方国家的面子上的需要。搞形式上的法治，实质上的人治，不仅不能适应当代中国社会主义市场经济、经济全球化、中国加入WTO等社会经济发展的需要，而且还会将法治的美好理想在人们的心目中彻底摧毁。欧洲资产阶级革命的成功，靠的是以人文主义为核心的文艺复兴运动形成的一系列崭新思想作为先导；俄国十月革命的胜利、中国社会主义制度的建立，都是马克思主义传播的结果；同样，没有真理标准的大讨论，也不会有中国20年改革开放的巨大历史成就。因此，扎扎实实实行法治，必须首先转变观念。没有观念的转变，决不可能建设真正的法治社会。
根据依法行政以及行政审判的内在要求，人们尤其是行政审判法官以及行政机关的领导干部和执法人员，必须树立以下基本观念：
第一，人民主权的观念。我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民是国家的主人，国家机关工作人员是人民的公仆。国家的一切权力属于人民意味着人民是国家权力的主体，是国家权力的源泉，人民的权利是国家权力的基础。根据社会契约论；的观点，国家权力原本是不存在的，只是由于人都是社会的人，社会中的每个个体本性上都有占据更多社会资源发展自己，甚至通过侵犯他人权利赢得自己发展优势的倾向。为了保证每一个社会成员都有平等的发展机会，社会成员之间达成共同协议，即，制定法律，将通过侵犯他人权利发展自己的权利交出不再行使，大家共同遵守。同时，设立公共的管理机构-国家，由国家根据法律的授权以强制方式对实施法律所禁止的行为的人予以法律制裁。由此，制定法律、设立国家机器，其目的并不是为了一个独立的国家利益的需要，而是为了给社会每一个成员创造平等的发展机会和空间。我国是人民当家作主的社会主义国家，社会契约论的基本精神同样适用于我们。社会主义的国家不存在自己独立的利益，人民的根本利益就是国家的最大利益，国家机关除了通过税收等法定的途径从社会成员收取必要的费用外，决不可以将国家“权力”变为为部门、地方、甚至个人获取非法利益的工具。然而。目前我国财政税费分配体制等相关制度是令人担忧的。尽管实行了预算外收入收支两条线制度，但是，许多机关的执法人员工资、福利直接与罚没收入挂钩的局面并没有得到有效改变，“利益驱动”型行政执法问题仍然十分突出。因此，如何从体制上、制度上保障人民的主权地位，防止国家权力滥用，还有许多问题需要进一步研究。
第二，有限政府的观念。人民的权利是本源的，国家权力是派生的。只有人民通过人民代表大会这一代议制机构制定法律，法律授权组建各类国家机关，并通过法律授权，赋予国家机关以相应的权力，此时国家机关才享有了相应的法定职权。因此，西方有句法律谚语：公民可以做法律不禁止做的任何事；国家机关只能做法律允许做的事。时代变了，政府已经由过去“守夜人”的角色转变为国家经济和社会事务的积极参与者、指导者和调控者，行政权无处不在。但是，政府在作出对公民法人或者其他组织不利影响的行政行为时，必须要有法律明确授权的有限政府观念，却没有丝毫的改变。我国国家机关职权法定是一项基本的行政法原则。行政处罚法定原则已经被载入《行政处罚法》，罪刑法定原则在199了年《刑法》中也有明确规定，类推制度已经被彻底废除。因此，只要国家机关在执法过程中严格遵守职权法定的原则，公民、法人和其他组织的无限权利就能够得到有效保障，即，公民、法人和其他组织只要不做法律禁止做的事，其行为就是合法的，任何国家机关不得干预。实施有限政府、无限公民权的原则，将会为每一个社会成员充分发挥其创造潜能提供最广阔的空间，全民族创新将成为可能。有限政府的观念要求政府机关在作出行政行为时必须考虑其行为的法律根据，无法律根据不得作出对老百姓不利影响的行为。否则，将要承担越权行政的法律后果。
第三，维护公民合法权益的观念。法律所保护的权利应当是具体的权利，只有每一个社会成员的合法权益得到有效保障，才能体现法律对人民利益的整体保护。我国是人民民主专政的社会主义国家，政府都是为人民服务的，是为了维护人民的根本利益的。那么，政府如何才能维护人民的根本利益呢答案只有一个：依法行政。因为，法律是人民利益的最集中的体现。行政机关在执法过程中，对每一个社会成员平等地适用法律，平等保护，同等制裁，实现每一个执法行为中的个体（合法权利得到充分保障，也就实现了对人民根本利益的保护。反之，在执法过程中，不依法行政，片面强调部门或者地方利益，搞违法行政，就是侵犯了人民的根本利益。因此，在政府行政行为和行政审判过程中，必须注意对公民、法人和其他组织合法权益的保护，这一点是行政行为和行政审判工作的根本目的所在。实践中尤其要克服过去长期存在的国家利益、集体利益首位，忽视甚至否定个体利益的观念，特别是要坚决反对以国家利益、整体利益、长远利益为名，实行地方保护、部门保护和徇私枉法的行为。
第四，法律至上的观念。法律是衡量人们行为合法与否的唯一标准，一切个人、组织及国家机关都要在法律的统治之下。法律是人们行为的基本准则。任何个人和组织不得享有法律之外的特权，法律面前人人平等。法律至上与人民主权是一致的。人民主权不是空洞的说教，人民通过人民代表大会，制定和通过法律，实现人民对国家事务的管理。因此，法律是人民意志的集中体现。法律至上就是人民利益高于一切。法律至上与中国共产党的领导不矛盾。《宪法》第五条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”，《中国共产党党章》亦明确规定：党必须在宪法和法律范围内活动。因此，中国共产党的领导并不排斥宪法和法律的至高无上地位。宪法和法律是中国共产党领导人民制定的，模范地遵守和执行宪法、法律是中国共产党的历史使命的必然要求。人为地把中国共产党的领导和依法行政、依法审判对立起来的观点是极其错误的。过去长期讨论的“党大”还是“法大”的问题，实质上在法律规定和理论上都是不存在任何问题的。中国共产党当然要在法律之下活动，这一点毫无异议。人们之所以会提出“党大”还是“法大”的问题，主要是实践中中国共产党的个别人有凌驾于宪法、法律之上的情况。决不能因为实践中的违法行为而否定法律至上的基本法治理念。法律至上要求行政机关和人民法院在行政执法和行政审判中以法律为准绳，严格依法行政、依法审判。人民主权、有限政府、维护公民合法权益和法律至上四大观念是相辅相成、密不可分的。其中，人民主权是制度前提，有限政府是制度体现，维护公民合法权益是根本目的，法律至上是基本手段，上述四方面综合，构成实现依法行政的完整理念。行政审判是实现依法行政的有效监督、制约机制，依法审判也必须遵循这些基本的行政法治理念。
二、依法行政与行政审判对行政行为的基本要求
如何作到依法行政？除了观念上的因素、体制的原因以及行政活动的外部环境等要素外，最重要的是行政机关及其公务员必须严格按照依法行政的内在要求以及《行政诉讼法》、《行政复议法》等有关规定依法办事。依法行政和行政审判对行政行为的基本要求应当包括以下几个方面：
第一，作出行政行为的主体必须是行政主体。依法行政首先要求实施行政行为的主体是依法成立的合法组织，该组织依照法律、法规或者规章的授权，享有独立的行政权。该组织有权以自己的名义作出行政行为，能够独立地承担行政法律责任，有资格作行政复议的被申请人、行政诉讼的被告、国家赔偿的赔偿义务机关。根据我国现行法律、法规、规章的规定，合法的行政主体主要包括两部分：一是行政机关，即从国务院到乡镇人民政府的各级政府机关以及县级以上人民政府的工作部门、直属机构。各级人民政府工作部门的内设机构、派出机构不是行政机关，无论其名称是叫科、处、司，还是叫局、分局，亦或是执法大队，都不能改变这类机构的行政机关内设机构的本质属性。实践中，有的行政机关通过改变内设机构的名称，由“司”、“处”、“科”、“大队”等改称为“局”、“分局”，并由此认为其内设的“局”、“分局”已经成为法律规定的具有行政执法主体资格的行政机关，这种认识和作法都是不合法的。二是法律、法规、规章授权的组织。根据《行政诉讼法》第二十五条第（四）款的规定，只有法律、法规授权的组织才具有行政主体的资格。因此，通常情况下，任意一个合法成立的组织，只要有法律、行政法规以及地方性法规的特别授权，该组织就是合法的行政主体，其依照授权法实施的行为是行政行为。同时，根据《行政复议法》第十五条第一款第（-）、（-）项规定，县级以上地方人民政府设立的派出机关是独立的行政主体，该派出机关依照政府授权，在授权的地域管辖范围内，行使法律、法规和规章授予同级人民政府的行政管理权限；政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章的规定有权以行政主体的身份作出行政行为。因此，对于县级以上政府依法设立的派出机关，无须法律、法规、规章的特别授权，只要该派出机关是依法设立，就具备行政主体资格；对于政府工作部门依法设立的派出机构除法律、法规的授权是有效的行政主体以外，规章授权，该派出机构也是合法有效的行政主体。
第二，行政行为的内容必须合法。行政行为是行政机关依法对社会实施管理的手段。行政行为的内容合法包括行政行为事实清楚、证据合法充分、符合法定事实要件三个方面的要求。行政行为认定事实清楚是指行政机关作出具体行政行为首先必须要有事实根据，其次，对事件发生的时间、地点、人物、手段、方式、行为结果等有明确的交代，并能够连贯一致，合理排除各情节之间的矛盾和疑点。无论是行政机关作为的行为还是不作为的行为，都必须作到事实清楚。作为的行为应当交代事件发生的前后过程，不作为的行为也应当有不作为的具体事实理由。同时，事实清楚是指案件的主要事实清楚，并非要求行政机关对过去发生的事件过程完整地重现。证据合法充分是指行政机关认定事实必须要有相应的证据加以佐证，所有证据要符合《行政诉讼法》对行政诉讼证据的要求，即证据要具备真实性、相关性、合法性，同时，证据之间互不冲突，形成完整的证据锁链，对证据之间存在矛盾的，必须合理排除。证据合法要求证据的形式符合《行政诉讼法》第三十一条规定的证据种类；证据的取得符合法律规定的程序，例如，根据《行政处罚法》第三十七条规定，行政机关在进行调查或检查时，执法人员不得少于两人，如果执法人员一人调查，取得的证据应当认定为非法证据，该证据不能作为认定案件事实的依据；证据充分是指每一个事实都有相应的可定案证据证明，所有的可定案证据环环相扣，能够形成完整的证据锁链。符合法定事实要件是指行政机关认定事实与适用法律之间要有密切的联系，所认定事实符合所适用法律条文要求的法定事实要件。每一个法律规范都是由假定条件和法律后果两部分组成。其中假定条件是适用该规范条文的法定事实要件。例如，《城市出租汽车管理办法》第三十二条规定：“对非出租汽车擅自。安装顶灯、计价器等客运设施或者标识的，由城市客运管理机构责令‘其改正，并处以3000元以下罚款”，城市客运管理机构如果要适用该条文作出行政处罚决定，在认定事实部分必须具备这样几个条件：第一，被处罚人所使用的车辆必须是非出租汽车；第二，被处罚人在非出租车上安装了出租车客运设施或者标识；第三，被处罚人安装出租车客运设施或者标识的行为未经有关部门批准。只有在认定事实上同时符合上述三个条件，才能对行为人作出3000以下罚款的行政处罚。因此，行政机关的执法人员在调查事实的过程中，就要认真思考违法行为的法律性质，以及可能适用的具体法律条文，并根据法律条文所要求的法定事实要件，逐步展开事实调查。同时，在事实调查的过程中不断修正对法律适用的认识，最终准确确定法律适用和事实认定。在执法过程中，切忌盲目地调查事实，事无巨细，一律都想查个水落石出。这二种作法只会事倍功半，劳民伤财。
