采用这一办法后解决出口退税问题的流程如图1所示,其中需要说明的是:按照文件规定,出口退税账户是一个专门账户,未经贷款人同意,借款人不得擅自转移该账户内的款项。该账户托管贷款期限最长不超过1年,贷款最高额不得超过企业应得退税款的70%,贷款利率按中国人民银行有关规定执行。各级税务部门要保证退税款退入该账户,不得转移。
图1 出口退税政策流程图
(二)宁波市目前出口退税账户托管贷款的规模情况
宁波市在1998年提出这一办法,1999年在6、7家企业试行,贷款只有几个亿。2000年全市出口退税拖欠31个亿,托管贷款6～7个亿。2001年出口退税拖欠66个亿,托管贷款16.6亿。2002年1～12月,出口退税拖欠累计123亿,607家企业办理了托管贷款业务,共有11家银行办理了出口退税账户托管业务,当年贷款发生额102.6亿元,贷款余额共计60亿元。几家主要银行的该项贷款余额占该行全部贷款余额的比重是:中国银行48.45%、交通银行14.32%、工商银行13.55%、建设银行12.96%。
最值得注意的是两点,一是该种做法的发展速度非常快,宁波市的该项贷款规模由1999年的几个亿,3年间达到100多亿;二是在银行的总贷款余额比重越来越高,从事该项业务的最大银行是中国银行,目前该项业务已经出现了展期和逾期的贷款,尽管目前数量还不大。
(三)在这种办法下的财政、企业、银行三者关系的透析
从表面上看,这三者的关系是:财政拖欠外贸企业的出口退税款,形成企业财务上的应收帐款;企业向银行借款,企业是债务人,银行是债权人。由出口退税拖欠引起的这些债权债务关系,是财政的拖欠税款引起了银行的贷款,如果把企业这个中间者抽掉,出口退税账户托管贷款真正的贷款债务人应该是财政。所以这种办法的实质是财政向银行的借款,而且在实际上,这种贷款也是以财政的出口退税作为担保的。
(四)辨证分析出口退税账户托管贷款的利与弊
从利处来看,这种办法缓解了外贸企业的资金周转困难,更重要的是缓解了财政尤其是中央财政资金不足的问题。同时也为核实和确定外贸企业出口退税的合法性赢得了时间,最终为进出口贸易的增长起了积极的支撑作用。
但是,不容忽视问题的另外一面,这种办法掩盖了出口退税问题上长期存在的财政与企业之间的矛盾,并且可能会延缓这一问题的解决。同时,这种办法运用的好,会把“祸”转化为“福”,运用的不好则会把“福”转化为“祸”。因为从实质上讲,超过一定时间的出口退税拖欠款,应该作为财政的赤字(目前没有这样对待),即便在目前公布的财政赤字规模中没有这一部分,但是从出口退税账户托管贷款的实质是财政向银行的借款来看,它毫无疑问是与财政赤字相对应的,只是以潜在的赤字存在而已。如果上述的分析是成立的,那么我们可以得出的结论是,用这种办法的结果是将财政与企业之间的国家信用关系延伸和转化为了财政与银行之间的信用关系。这里且不说这种转化有没有合法性(因为1993年开始不允许财政向银行借款)。但是有一点可以明确,由于出口退税账户托管贷款办法的实行,将国家财政信用的风险与银行的金融风险沟通了。这是我们需要高度关注的。需要防范的最起码的一个问题是,一旦中央财政的退税指标的增长低于出口退税数量和托管贷款余额的增长时,商业银行的经营状况就会受到影响。 四、全面解决出口退税矛盾的思路及政策建议
(一)已经提出的解决出口退税问题的多种思路和不同意见
第一,根据国际惯例,坚持实行“零税率”政策。这种思路和意见的特点是:立足国际经验,只考虑到企业的利益和促进外贸的发展。
第二,主张降低出口退税率。这种思路和意见的特点是:考虑到中国的国情,着重考虑了如何解决中央财政的承受力问题,以及主张依据税收征收的能力和水平,以及依据征税的实际水平确定退税的水平,即所谓的征多少退多少。
第三,主张将进口税收与出口退税结合考虑,尽可能地缩小进口税收优惠政策面,使得进口税收尽可能多收;出口退税应作到按照承诺的退税率及时退税。
第四,降低出口退税率,同时对承诺的退税率做到及时退税。
以上思路和意见集中了研究部门、实际部门和企业界的意见。
(二)需要选择正确的思路
显然,以上的思路中多数是反映了不同利益主体的意见。我认为,在考虑解决出口退税措施时,片面地从某一个利益主体的角度出发制定和出台政策问题,就会出现我国1994年以来的政策反复调整的不稳定局面。形成这样的循环:出口退税率提高财政承受不了降低出口退税率外贸企业承受不了、进出口增长下降提高出口退税率财政承受不了、拖欠出口退税企业和财政都难受。目前新的情况是又开始将这一矛盾向银行转移。我认为,这样的思路和办法无助于问题的解决,只会在延缓矛盾中,积累财政和金融风险,并将外贸企业的财务状况退向恶化。对于我国这么高的外贸依存度,尤其是东部的一些省、市,一旦矛盾和风险积累到一定程度,爆发后会出现难以挽回的损失。因此,在矛盾和风险积累的目前阶段,已经到了寻求彻底解决问题的办法的时候了。
正确的思路是兼顾外贸增长、财政承受力和企业发展三方面的利益和需要,制定一个参照国际惯例、符合中国国情、规范、稳定的制度目标,同时需要设计一揽子的相互协调的过渡性措施。
(三)制度目标
———以国家开放战略、国家对外开放度、国家经济安全为前提。
———以国际上国际贸易税收的基本规则为基础。坚持进口货物税收保全原则,对进口货物的税收实行严格管理;以出口退税实行有利于增强我国出口商品在国际市场的竞争力为基本原则。
———结合中国国情,研究和考虑中国出口产品在国际市场上的竞争力,由于中国产品在劳动力价格低等方面存在着价格优势,出口同类产品存在超额利润,可以考虑对这类产品的出口退税实行“非零税率”的选择。
———根据征税机关和纳税人之间权利与义务必须对等的原则,建立规范的国际贸易税收制度法律体系。
———建立高效、统一、协调的国际贸易进出口税收征管机构,以及具有信息化高科技手段工具的管理系统。
———研究和考虑建立财政预算进出口收支专户,对进口税收和出口退税实行专门管理。
———调整中央和地方政府的财政关系,由目前的中央财政单独承担进出口税收收支的制度调整为中央财政和地方财政分担制度。
实现上述目标是我国对外开放形势下实现税收保全、财政税收主权完整的客观要求,但是我国目前的实际状况,与上述目标还有相当大的距离。为此提出以下过渡性的措施,一方面解决当前面临的矛盾和问题;另一方面向建立目标制度迈进。
(四)过渡性措施
———可以继续使用金融手段(出口退税账户托管贷款办法以及探讨实行票据融资等金融工具)作为辅助性手段,但是必须十分慎重,及时跟踪贷款规模及银行资产状况。财政的出口退税指标的增长应该高于出口退税应退税额的增长。绝不能由于有了这种金融办法而将出口退税的责任变相转嫁给银行,使得银行成为出口退税的承担者,这会导致财政职能和银行职能的错位。如若长期下去,势必积累新的金融风险,重蹈我国上个世纪80～90年代积累金融风险的覆辙。
———根据调研,对一些我国在国际市场上有绝对价格优势和较高超额利润的出口产品可以调低出口退税率。———建议财政出口退税指标的增长率略高于外贸出口的增长,逐步缩短对外贸企业的出口退税拖欠时间,这需要相应调整财政的支出结构,甚至财政赤字的规模。
———在各地区之间合理分配出口退税指标,增加外贸出口大省、市的出口退税指标。
———最大限度地统一出口退税率,过多的出口退税差别税率一方面给出口骗税以可乘之机,导致监管的困难;另一方面为外贸企业的财务管理带来很大的漏洞。
———进一步清理和缩小进口税收优惠政策。
———对加工贸易实行严格的保税管理。原则上凡进入“保税区”和“出口加工区”的企业,实行“不征不退”的管理办法;凡是这两个管理区外的企业一律实行“先征后返”的管理办法。
———继续严厉打击出口骗税和进口走私。
———成立由政府有关部门、专家和企业界组成的研究小组,着手研究建立我国国际贸易税收政策和制度,并在一定期限内向中央和国务院的决策层提出完整的方案。
