税制改革理还乱

　　我国于1994年出台了分税制改革方案，从实践的情况来看，有两个主要特点：一是它在一定程度上具有现代分税制的基本内容，如按分税制的要求界定事权、财政，划分税种、分设中央税和地方税、征管机构等等。二是它较多地保留了包干体制的痕迹，如仍实行部分税收收入分成等。因此，我国目前的分税制实际上是一种不到位的分税制，它只是建立了分税制的一个基本框架，与规范、彻底的分税制还有很大差距。正因为分税制改革的不完善、不到位，导致有的地方政府的负责人千方百计“钻空子”、“打擦边球”，乱收费现象日趋严重，费税改革日趋艰难。

　　1.地方政府的收费与地方财力紧张有直接关系

　　1994年分税制改革主要着眼于建立较为稳定的中央财政收入机制，扭转中央财政困难日趋严峻的趋势。但这次改革仍然未能完成建立科学的转移支付制度和地方税收体系的任务。分税制改革在难以突破原有利益格局的情况下，只能采取权宜之计的办法。目前地方政府的税收大部分是小税种，收入零星且缺乏稳定性，征收管理的难度也比较大，尤其是地方政府税收管理权十分有限，这使得地方财力更趋紧张。地方为了兴建地方建设事业，当转移支付容纳不了支出，或兴建事业开支大于转移支付，以及转移支付不及时、不到位时，地方政府、部门便绕过税收的限制（因税收集中在中央），不得不以收费、集资摊派等形式来取得收入，以缓解财力的不足。

　　2.乱收费的产生与分税制改革的不彻底有间接关系

　　1994年我国开始实行分税制财政体制，由于缺乏一个对中央和地方两套征收机构的职责范围及相应的权利与义务方面的法律法规，造成目前两套机构之间发生重复征收、相互扯皮的不正常现象；更由于事权、财权、税权三者的不适应或相互脱节，造成分税制中你中有我，我中有你，相互交叉，不规范状况的产生；正由于缺乏一个总的法律法规的协调和存在事权、财权、税权的不适应，滋生出不正当的乱收费。

　　3.税制不完善，根治乱收费的机制不健全尽管有关

　　税收法制法规对制止乱收费行为作了一些原则性的规定，但对如何根治乱收费的行为，还缺乏具有针对性的法规条款和操作性强的原则与办法，特别是在行政事业性收费的管理上，在全国还没有一套完整统一的法律法规，对规范行政事业性收费还缺乏必要的法律依据。加之有些部门和单位对制定收费项目和标准的法定秩序还不够清楚，导致一些部门、行业巧立名目乱收费现象屡禁不止。

　　4.小结

　　综上所述，“费改税”乃至根治“乱收费”难的原因在于：税收制度的不完善，中央和地方财政管理体制的不协调，分税制改革的不到位，地方税收管理权限过小等。

　　因此，“费改税”如果不从上述制度和体制上加以完善和改革，而仅仅立足于清理收费，把一些费改为税，那只能对现存的收费的清理和改革，解决“存量”问题，而不能真正根除乱收费的体制根源。即只能治标不治本。可以设想，在现有的财税体制和制度框架下，仅把现有的收费加以清理，将部分收费改为税收，由于没有解决事权、财权、税权，及地方税收权限、转移支付制度等体制问题，当税收不足时，新的收费还会在地方政府和各部门中“春风吹又生”。

　　结论

　　“费改税”是一个艰难的改革过程。这是因为：1.从理论上看，费是税的遗传与变异，税费界限难以划清。2.从税制上看，在当前分税制改革不彻底的情况下，“费改税”只能做到治标不治本。因此，要彻底根除乱收费，费税改革取得成功，首先要求税费理论有创新。要求税费理论能正确指导现阶段市场经济条件下的税费改革，而当务之急就是界定税费内涵，正确划分政府收费的范围。其次要求费税改革与税制改革进一步完善并相互衔接，而当务之急就是完善事权、财权、税权相统一、相适应的分税制，改变目前分税制中的你中有我，我中有你，相互交叉，不规范的状况。