四“费改税”方案框架和总体设想

　　调查结果表明，目前“费改税”工作存在着“四难”：一是难定（定位改什么）二是难改（怎么改）三是难管（改后征管难度大）；四是难分（利益关系难分）。因此，要想在一个短的时间内完成“费改税”工作。并把方方面面的利益关系调整过来，做到既改了费，又能让各级财政职能正常运转起来，困难是可想而知的。因此，费改税工作必须在积极稳妥的前提下，理性决策、精心设计逐步过渡、逐步实施。具体可分为近期目标和中期目标两步走。

　　第一步：近期目标，近期目标应本着有利于强化政府的宏观管理职能和理顺社会分配关系；有利于调动中央和地方政府两个积极性；有利于以税聚财，规范预算管理；有利于减轻企业和农民负担；有利于完善现行税制的原则，把那些具有税收或准税收性质，收入来源较稳定，涉及面较广，受益面较宽，收费具有连续性和持久性且无人员开支或只涉及行政管理费和基金的收费项目改为税收。具体形成共识可以作为近期改革目标的，有以下三个税种：（1）社会保障税；（2）教育税；（3）燃油税

　　第二步：中期目标；由于费改税是一项艰巨而又复杂的系统工程；必须采取实事求是的态度，成熟一个改一个，切不可操之过急。加之费改税涉及到方方面面既得利益的调整和重组，必须协调好各地区、各部门、各经济单位的经济利益。这就需要我们采取更加科学的态度、不然的话，将会羁绊整个改革的进程。

　　因此，根据对全国的调查情况表明，可以纳入中期费改税目标的有以下10个税种：（1）将环境保护费、超标排污费等五种收费改为环境保护税（2）将城建费、河道养护费等9种收费改为城市维护建设税；（3）将证券市场监管费、期货市场监管费等两种收费适时开征证券交易税；（4）将棉花价格调节基金、副食品价格调节基金等5种基金改为社会福利税，或并入相关税基征税，不再设税种；（5）将农（牧）业税地方附加、复垦基金等8种收费并入农牧业税；（6）将矿产资源补偿费、无线电管理等11种收费并入资源税；（7）将电力建设基金、散装水泥专项基金等9种收费改为基础设施建设税，或建立专项投资基金；并设立《投资基金法》；（8）将外商投资土地使用费、土地管理费等4种收费并入土地使用税；（9）将城市开发收取的各种城建配套费用并入固定资产投资方向调节税；（10）将农村的“三提五统”收费并入农业税，或设立农（牧）业附加税

　　五“费改税”的配套改革

　　只有在税费改革的同时进行相关的配套改革，才能保证“费改税”的顺利进行。配套改革的具体对策是：“一个统一”、“三个同步”。

　　“一个统一”，就是统一资金管理办法，将政府的一切收支统一纳入国家预算管理，政府收费亦应建立收支预决算制度；实行收支两条线，专户存储，专项使用，财政监督，规范政府收支制度，不再实行自收自支管理的办法，也不再保留任何坐支、抵扣等管理办法；以便从国家财政管理制度方面挖掉产生乱收费的根源。

　　“三个同步”包括以下内容：

　　一是城市和农村“费改税”同步，实践表明，城乡收费有着密切联系。农村乱收费项目许多是来自上级政府部门的推动动和压力，诸如下达一些不切实际的“达标”、“升级”等等增加支出但没有经费供给的任务：乡镇就不得不开征新的收费项目，以满足资金需要；反之由于农村公路分配不规范，以及与上级政府职能范围缺少明确划分等等；乡镇政府又常常将一些开支推向上级，挤压上级政府同意开征新费以满足其需要。这样，如果农村实行“费改税”而城市不实行；其成果就无法稳定；因为即使农村实施的“费改税”，决心不再开口子征收新费以后，由于财力有限，一旦上级政府部门压下收费新项目也难以抵制。近几年一些地方“费改税”试点的实践证明了这一点。农村“费改税”如果不和城市“费改税”同步，城市乱收费项目一旦涉及农村，农村也就难免在“费改税”后出现新的乱收费。

　　二是清理收费项目与行政事业体制改革同步。现在的各项收费无论是否合理，都已打入各行政事业单位收支基数之中，其中不少合理或不合理的收费项目：还在支撑着了些不合理的机构和人员，支撑着一些不应当由政府举办的事业。如果在清理收费项目中废除了一切不合理项目的同时，不进行政府职能转换和改革事业体制；解散那些不合理的机构，将不应由政府养活的事业单位推向市场，就会由于“庙”还在，人还在，他们不可避免地要利用手中的权力，巧立名目再开新的收费，以满足自己的需要。

　　三是“费改税”与调整优化国家预算支出结构同步。费改成税后，其收入自然会纳入国家预算，原来靠收费支撑的机构和各类事业单位，也就随之失去经费来源，从而需要财政给予相应的支持，否则会造成各行政事业单位收支矛盾尖锐，不能正常实现其职能，结果就不得不再回到自我创收、巧立名目收费来增加收入的老路。然而就财政来说，仅靠费改税增加的收入。是无法满足这些行政事业单位支出需要的。因为现在的各项收费中，能够改成税的只是一部分，很大一部分会因其不合理而被废除掉。这样，财政团。费改税“而增加的收入量，势必大大小于原来各行政事业单位靠收费文撑事业的支出需要量。在”费改税“后，财政依然按原来的行政事业支出结构供给经费是不可能的。出路只有一个，就是在实现政府职能转换和事业体制改革的基础上，大力压缩行政经费支出，同时实现财政转型，从计划经济财政向市场经济财政转换。从市场可以解决的各项事业供给中退出去，全面进入必须由政府实施的各项事务供给领域。保障这方面的各项基本需要，依照新的职能结构，全面调整和重新构建支出结构。对于必留的收费项目要严格收费范围。严格使用范围，严格收费规模。这样，才能有效地满足各方面基本需要，使各方面没有必要再去白找财源，乱收费现象就可随之消失。