|
|
（三）不规范、不透明的税式支出法律法规，制约了对税式支出的有效管理
现行的税式支出政策与各个税收单行法律、法规相联系，除各税种单行法或条例和细则中做出原则性的规定外，具体的一些税式支出项目多散见于财政部、国家税务总局发布的各种通知和规定中，立法层次不高，政策条文零散、割裂，行政化色彩比较浓。同时由于政策制度透明度较低，使得税式支出政策缺乏系统性和稳定性，在政策内涵上没有总体和长远的规划，有些政策之间甚至还相互重叠和冲突。措辞含混的一些税式支出条款，同时也带来了实践中政策弹性较大的问题，增添了税务部门加强税式支出管理的难度。
（四）税式支出的管理权缺乏责任约束，导致税式支出管理失控
按规定，我国税式支出的管理权限主要应集中于中央。但在实际运作中，由于缺乏对税式支出的管理约束机制，地区之间利用税式支出开展不正当竞争的行为屡禁不止。地方各级政府及税务机关从地方利益出发，以种种形式和手段，或明或暗地出台一些不符合法律规范的税式支出政策，越权减免税收。如有的地方政府擅自决定停征某些税种，有的地方对税法明文规定不能减免的税收，却想方设法给予减免。特别是为了吸引外资，发展本地经济，一些地方政府还擅自变通税式支出政策，以“财政返还”方式代替税式支出，导致“制度外”税式支出政策的泛滥。这种对税式支出缺乏责任约束的管理机制，必然会扭曲依法治税的环境，削弱税收法律的权威性，损害税制的合理布局。
从以上分析可以看出，我国加强税式支出的管理势在必行，可采用的方式有多种，但最有效的方式无疑是全面推行税式支出管理制度，确定科学、合理的解决方案。
三、构建我国税式支出管理制度的建议
在我国，构建一个科学规范的税式支出管理制度是一项十分艰巨的工作，为此，既要借鉴其他国家的做法和成功经验，也要结合我国目前的实际。当前，应主要做好以下几方面的工作：
（一）提高对税式支出本质的认识，将其纳入政府财政支出范畴
政府采取税式支出放弃本可以取得的税收，减少特定纳税人的应纳税额，同政府首先依法征税，然后再通过财政支出将一部分税收收入返还给那些最需要援助的纳税人，在本质上并无区别。也就是说，税式支出在本质上属于一种特殊的财政支出范畴，为此，不加预算控制的税式支出不仅对税基造成侵蚀，而且给预算法带来缺漏，对社会政策也带来了压力，因此，将税式支出列入政府的财政支出系列，按照管理财政支出的方式予以量化和监督，是科学合理地管理税式支出的有效途径。国际税收实践表明，将税式支出纳入财政预算管理，不仅有利于加强对各种税式支出的控制，增加国家财政收入，有效控制税款的使用方向，而且有利于政府在税式支出与财政支出之间进行比较，选择较为恰当或最佳的财政援助方式，又有利于政府正确评价各种税式支出形式的实际效果，确定切合实际的改进措施，提高税收优惠政策的效率，也有利于完善政府的财政预算制度。
（二）科学合理地界定税式支出范围
按照税式支出理论，作为一种税收制度，是由规范性税制结构条款和“偏离规范性税制结构”的特殊性条款两个不同要素所组成的。一般而言，后者属于税式支出范畴。但实际上税法往往不规定哪些是规范性条款。考虑到目前我国税制还不够完善、管理水平不高的情况，我国税式支出管理制度建设初期不宜将税式支出的范围确定得过于宽泛，而应遵循合理可行的原则，税式支出的重点应当是那些市场机制作用不大或者失灵的领域。在此基础上，进一步明确和规范我国税式支出项目的范围。
首先，规范税式支出税种范围。所得税的多少直接决定了纳税人的税后所得额的大小，一般说来，所得税、财产税等直接税作为税式支出的税种范围比较适宜，许多国家也有这方面的经验。但是，考虑到我国商品和劳务税比重较大，涉及的税收优惠较多的现实，短时间内可选择流转税和所得税相结合的模式。随着我国税制改革的日益深入，税种结构的不断优化，所得税地位的逐步提高，应逐步缩小流转税税式支出的范围与规模，将所得税作为我国税式支出的主体。
其次，优化税式支出方式范围。各种税式支出方式对经济的效应在时间、范围、程度上不尽相同。一般说来，直接的税式支出方式，直接降低了纳税人的税收负担，具有很强的经济政策导向，且管理上简便易行，但直接减少了财政收入，同时对政府让渡的税款使用方向难以控制。间接的税式支出方式，并不减少政府的税收收入，更有利于刺激投资，而且对政府让渡的税款使用方向能够有效控制。因此，在税式支出形式的选择上，应根据我国当前的政策导向，进行税式支出形式的优化选择。总体上说，应借鉴国际惯例，减少和控制税收减免、优惠税率等直接形式的使用，适当增加加速折旧、盈亏抵补、投资抵免等间接形式的使用。
再次，明确税式支出的政策范围。税式支出的作用在于对特定的行业、活动和阶层进行鼓励或照顾，但更重要的还在于以此达到对经济和社会进行宏观调控，促进社会、经济的全面发展。根据我国当前政府宏观政策目标和宏观调控任务，我国税式支出政策范围应包括：（1）鼓励特定产业的税式支出政策（如农业、能源、交通、基础设施建设）。（2）强化推动科技进步的税式支出政策（如科技发明、科技转让、科技人员）。（3）促进区域经济协调发展的税式支出政策（如西部开发）。（4）调节社会生活及稳定社会的税式支出政策（如社会保障、收入调节）。
（三）完善税式支出的立法工作，加强税式支出的法制化和规范化
为解决目前我国税式支出条款分散于各个税种的单行法、实施细则以及补充规定中的问题，强化税式支出措施的法制性、整体性和透明性，便于征纳双方执行，建议我国立法机关尽快制定统一的《税式支出法》，并完善相关的法律、法规体系。《税式支出法》应该对税式支出的适用范围、管理权限、具体措施、内容、办法、审批程序、享受税式支出的权利和义务以及税式支出法与其他相关法律法规的相互衔接问题做出明确规定。比如《税式支出法》在结构层次上，可采取普遍优惠与特殊优惠相结合的双层次模型。在税种选择上可以所得税和财产税等直接税为主，支出方式选择上可以延缓纳税时间和加速折旧等间接激励为主，目标导向上以就业、技术和产业导向为主。以《税式支出法》为依据，可有效增强税式支出的刚性，也有利于消除地方政府在税式支出领域的恶性竞争行为。另外，还应注意强化中央决定税式支出政策的权限，规定地方政府不得再自行出台税式支出政策。
（四）建立完善的统计制度，采用收入放弃法估算税式支出的成本
对税式支出进行统计主要可以通过两种途径：一是在可以直接获得税式支出数据的基础上进行加总或分类核算。这项统计工作的开展，是以各级税务机关的统计为基础，同时也需要纳税人及相关部门的配合。这就需要在实践中，一方面尽量扩大税收统计的范围，另一方面则应扩展纳税人自行申报纳税的数据指标。二是在不能直接获得有关数据的情况下，根据间接数据进行估算。相对于第一种统计方法，这项工作更为复杂，需要统计部门的数据支持，也需要选择适合中国国情的统计方法。考虑我国的税收管理和统计技术水平，对于国际上采用的收入放弃法、收入收益法和支出等量法三种统计方法，我国宜选用收入放弃法。因为它不需要事先考虑税式支出项目之间的相互效应，增加或减少一项税式支出对纳税人行为的影响、进而对税基的影响以及预期税式支出效果能否显现，在短期还是长期显现等一系列复杂而不确定的因素，只要相对简单的统计方法对某项税式支出的实施成本进行事后检验即可。在税式支出估算的具体操作程序上，应以每个纳税人作为各个税式支出项目数额预测的基本单位，然后分项目对各纳税人的税式支出数额进行加总和自下而上层层汇总，并将其加总或汇总结果作为财税部门进行税式支出政策评估和编制税式支出预算的依据。
（五）税式支出管理模式的运用应由简到繁，逐步规范
国际经验表明，全面预算管理模式效果最为理想，但各国却并非都选择此类模式，因为该模式要求一国税式支出的时间历史较长，有比较成熟的经验，对税式支出的界定、统计方法比较完善，政府对税式支出问题高度重视，且进行了较为深入的研究等。因此，对于一个国家来说，税式支出管理存在着不同的发展阶段，即从临时的监督与控制向重点项目的预算控制和全面的预算管理发展。鉴于目前我国的财税管理水平及缺乏高效的现代化处理系统和技术，我国的税式支出管理模式应由易到难、由简到繁、逐步规范。具体说来，可先从某一部门（如高新技术产业）或某些支出项目（如减免税、优惠税率）开始进行税式支出的统计、测算、分析和评估，并编制简单的税式支出报表。待积累一定经验后，再对主要部门、行业的主要税种（如增值税、营业税、个人所得税和企业所得税等）和重点项目的税式支出进行统计、测算、分析和评估，做出较确切的定量分析，形成较为正规、系统的税式支出预算表，附在年度预算表之后。随着财政能力和管理技术水平的逐步改善，再编制全面的税式支出预算，将其作为国家复式预算体系的重要组成部分，按法定程序审核批准，最终将其纳入法制化、规范化的轨道。
参考文献：
[1] 楼继伟 税式支出理论创新与制度探索[M] 北京：中国财政经济出版社，2003
[2] 解学智，等 关于建立科学规范的税式支出制度的思考[J] 财政研究，2003，（6）
[3] 张晋武，李丽凤 构建我国税式支出制度若干基本问题的设想[J] 税务研究，2004，（7） |
|
