三、我国环保政策的现状及环境税收的设计
在实践中，我国环境保护的主要政策手段是征收排污费和规定排污标准相结合，这是在1979年的环境保护法中明确规定的。从实施效果来看，这种排污收费制度提高了污染治理能力，加强了环境建设，但也存在着严重不足，限制了其作用的有效发挥。
从收费标准上看，主要表现为收费标准偏低、征收范围狭窄和征收对象针对性不强等问题。从理论上讲，最佳的排污费的收费标准应该使边际排污成本等于边际效益，即收费标准不应低于污染防治成本，否则，难以达到刺激企业减少污染的效果。我国现行的收费标准中，虽然已有废水、废气、废渣、噪声、放射性等五大类计113项，但仍然存在着收费项目不全的问题，例如居民生活污水和垃圾、流动污染源等都没有收费标准。同时，现行的收费标准规定的征收对象大部分是对传递污染物的介质而言，而不是针对污染物本身。
从收费依据看，主要表现为：（1）采取“超标排污费”制度，即主要对超过地方排放标准的排污单位征收，而对已经达到或低于排放标准的，不征收排污费。（2）根据污染物排放浓度超标收费，基本上不考虑污染物排放量，这对排污企业实际上是一种放纵。（3）对排污单位所排放的污染物，在同一排污口含两种以上有害物质时，按最高一种计算排污量，并按该排污量及其收费标准计算排污费。这样，排污企业治理污染时，往往仅注意对被收费的污染物的治理。
从排污费的征收管理上看， 主要表现为：（1）征收成本高，相当一部分环保费被环保部门用来维持其机构的经常性开支，收费项目多而杂，征收效率低。（2）征收阻力大，排污收费不具有完全的强制性，立法基础薄弱，权威性差，在大量的乱收费和乱摊派使企业负担加重的情况下，排污费难免会受到排斥。
从资金使用方面看，具体表现为：（1）资金用于环保部门自身建设的比例过大。（2）资金最终使用方向不确切，在资金返还给企业后，多数被用作生产发展资金，只有少数真正用于治理污染。（3）目前排污费都归地方所有，中央财政不参与排污收费的分配，因而也不能对其进行有效调控。
基于目前环境管理问题的现状，作为发展中国家，我国应进一步完善现有的法规制度，根据环境保护政策的总体目标，借鉴发达国家的经验，运用经济手段特别是税收政策，在现行税制的基础上，进行综合性税制改革，建立有利于可持续发展的税制体系。在具体设计时，应注意以下问题：
（一） 注重环境税的可接受性
环境税主要依赖于两种手段：（1）与环境外部性（如污染）直接相关的排污税。（2）基于税基同外部性间接相关的产品税。当污染具有地方特征、污染源数量较少且易掌握时，这种关联性是直接的，此时，征收排污税是最好的选择；而对那些消费数量或使用数量都非常大、利用方式非常分散、因消费而产生污染的产品，则征收产品税的效果较好。此时的关联性是间接的，对它的设计也变得复杂了。如果税收与环境损害之间的关联性较弱，那么该税收可能无法促使污染者改变其行为，反而会加重市场扭曲程度。因此，征税的同时必须向公众提供恰当的信息，以保证污染者理解政府为什么要征税以及目前有哪些可供选择的降低污染的生产和消费方式。
（二） 注重环境税的税基和课税环节的选择
税基的确定主要取决于所要解决的污染问题是属于地方性的，还是全国性的，或是全球性的。从理论上讲，最佳的选择应该是把所有同环境污染有关的排放物包括在税基中。但税基界定范围越广，项目越精确，管理成本也将越高。选择征收排污税还是产品税则要看监测成本和可行性。对从固定的大污染源排放出来的污染物征收排污税，比对从数量众多且分散的污染源排放出来的污染物征收更容易实施。对于后一种情况，如果能够确立污染物和产品消费之间的直接联系，则采用产品税会更加有效。
课税环节的选择取决于利用税制或申报管理制度的可能性。从效率的角度讲，应尽可能地对排污课税，同时减少课税对象的数目。如果污染产生于某一产品的消费，应在零售环节课税；如果污染产生于所投入的原料，在流通链的上游（如原料开采环节）课征要经济得多，但需要对那些已纳税但实际没有造成环境污染的活动实行返还制度。
（三） 税率的确定
从理论上讲，为了使污染企业的全部社会成本内部化，税率应该能够使减污的边际成本等于边际社会损失。但对这两个指标进行概算需要大量的信息，而这些信息并非可以信手拈来。所以次优的选择是先设定环境改善目标（污染削减目标或资金筹集目标），再确定税率的高低。如果单纯从环保角度看，可能税率越高减污速度越快，但这会造成两个后果：（1）由于税负过重，企业的竞争力会下降，从而影响经济的发展。（2）若环境效果过大，税基缩小了，来自该税的收入会过快减少。对于我国来说，环境改善的目标既包括对污染的控制，又包括筹集必要的环保资金。因此目前的税率不宜过高，以扶持企业的成长，并保持税收收入的可持续性和可预测性。今后随着企业实力的增强和环保技术的提高，可逐步提高税率、扩大税基。
环境税是采用从价计征还是从量计征也值得分析。一般来说，同某一商品生产过程和消费过程有关的污染是该商品数量的函数，而非其价值的函数。同时从价税可能诱导企业通过降低商品质量来降低价格，而不是减少污染。从这个意义上说，环境税采用定额税率更为适宜。
（四） 征收管理问题
1.征管级次问题。环境问题有地方性的，又有全国性和跨区域性的。因此环境税种既不应完全划归中央，也不应完全划归地方。比如，二氧化硫税、水污染税等税种所对应的污染范围一般是区域性的，可由中央统一立法，由地方负责征收管理，资金支配权也归地方。而生态补偿税、专门开征的环境保护税，则应划为中央税或中央与地方共享税，主要由中央在全国范围内调剂使用，平衡各地生态环境改善的进程。
2.征管机关问题。环境税的征管机关应是税务机关，这是因为环境税从根本上说是一种税，符合税收的本质属性。由环境部门征收，不仅名不正、言不顺，而且会增加征管成本，降低资金的使用效率。当然，由于环境税的特殊性，税务机关应该积极与环境部门密切配合——制定政策时，认真考虑环保部门的合理建议，使税收手段与环境部门的规章制度协调发挥作用；及时从环境部门取得反馈信息，作为下一步改革的参考；税收监督与环境监控相配合。
（五） 注重环境税与其他手段之间的配套实施
征收环境税是加强环境保护的有效手段，但并不是唯一的手段，只有与其他手段相互协调配合，才能实现最佳的环境目标。具体包括：
1.税收手段与管制手段的配合。管制手段不应因为经济手段而完全被取代，在一定的条件下，它本身具有一定的优势。税收的应用应与管制的连续使用或加强结合起来，这一点已日益得到人们的认同。管制手段为环境税收手段的刺激作用提供了基本的“支持物”（如规定最低安全标准），税收手段又成为命令控制式制度的有益的和必要的补充。
2.税收手段与其他经济手段的配合。西方各国的环境税制中普遍包括了与环境有关的各种专项收费和使用费。其原因是“费”简便易行，且较为灵活，同时符合“污染者付费”原则，特别是当随着污染程度的变化需要不断地对征收标准进行调整时，采用收费措施更适宜。美国是实施排污许可制度国家的成功范例。根据美国的“空气清洁法”及其修正案，每个厂商都需要有一个排污许可证，每证有一定的排污量配额控制指标。国家环保局对许可证总量的2.5%进行拍卖，厂商也可将自己未用完的配额在排污许可证交易市场上交易。此外，押金制度也为西方各国所广泛采用。
3.税收手段内部的协调配合。包括：（1）环境税种与各种税收差别、税收优惠措施之间的配合，如消费税中对含铅和不含铅汽油的差别税率，对环保产业能源税的减免等。（2）环境税的开征与现行其他税种的替代关系，这一点在强调“收入中性”的发达国家采用较多。（3）各种环境税种之间的配合，如污染税中的二氧化硫税、二氧化碳税和水污染税之间，水污染税与各种间接产品税之间的配合。
主要参考资料：
（1） Allen Blackman and Winston Harrington“the use of Economic Incentives in developing Countries：Lessons from International Experience withIndustrial Air Pollution？Discussion Paper 99-39，1999 Resources for the Future.
（2） OECD Environmental outlook.2001.
（3） OECD， Greening Tax Mixes in OECD countries： a Preliminary Assessment，2000.
（4） 刘植才《完善我国环境税收制度的思考》（载《税务研究》1999年第4期）。
