二、征管方面
(一)机制严重受损
我国现行的增值税实行凭增值税专用发票注明税额进行税款抵扣的办法,强化了增值税管理内在监督制约机制作用,有利于保证税收收入的稳定增长。然而,目前增值税管理的内在制约机制正面临挑战。(１)增值税一般纳税人的数量逐年递减,制约机制赖以生存的主体日益萎缩。按照增值税有关规定,只有增值税一般纳税人才能实行凭增值税专用发票抵扣进项税额,因此,保证增值税一般纳税人必要的规模,是增值税管理内在制约机制有效运用和发挥作用的必要前提和重要基础。由于各种原因,自１９９４年税制改革以来,广东省增值税一般纳税人的数量逐年减少,内在制约机制在增值税纳税人中的覆盖率不断下降,１９９６年为１６．５%,到１９９８年则降至９．３６%。(２)增值税专用发票管理的难度越来越大,制约机制赖以依存的载体问题很多。由于增值税专用发票(包括其他一些法定扣税凭证)具有抵扣税款的特殊功能,一些不法分子不惜铤而走险,疯狂利用增值税专用发票进行各种涉税犯罪活动,如伪造、虚开、代开、盗窃、改码等,形式多种多样,花样层出不穷,金额越来越大,后果愈来愈严重。如１９９５年查处的“鼎湖”案件,虚开增值税专用发票金额３６．９亿元,其中价款３１．６亿元,增值税税款５．３亿元。１９９８年查处的浙江“金华”案件,虚开增值税专用发票金额６３．１亿元,其中价款５３．９３亿元,增值税税款９．１７亿元。更为严重的是,不法分子利用高科技手段伪造增值税专用发票已达到了可以乱真的地步,使增值税专用发票管理的难度不断加大,危及整个抵扣链条的严密性和有效性。
增值税抵扣链条严重受损,内在制约机制作用逐步减弱,直接影响了我国税收改革和经济发展的顺利进行。
１．直接危及了我国增值税乃至整个税制改革的成败。由于目前在增值税专用发票管理上存在的问题很多,漏洞很大,不少地方为了防止税收流失,采取“定率”或“保底税负”等办法征收增值税,致使凭增值税专用发票扣税制度流于形式,有倒退到税制改革前采取“实耗扣税法”甚至按产品税征收的老路上去的危险。增值税在我国税制中占有极其重要的地位,如果增值税改革失败,整个税制改革也不可能取得成功。
２．增值税的征管效率明显降低。由于增值税抵扣链条中断,抵扣凭证存在的漏洞不断增多,增值税收入流失现象日趋严重,征管效率(即实际与潜在ＶＡＴ税收收入之比)下降。国际货币基金组织１９９８年的一份研究报告认为,我国增值税的征税效率已由１９９５年的５５%降低到１９９６年的４３%。
(二)管理模式单一
目前我国的增值税管理主要集中在管好增值税专用发票上,通过管住这张票,实现对增值税进、销项税额的有效监控,从而达到保障增值税收入的目的,也就是通常所说的“以票管税”模式。然而,由于现阶段我国所面临的社会环境,尤其是还很不具备现代化税收管理手段,使得我国增值税的这种管理模式并不完全适应现实需要,有效性比较差。(１)“以票管税”模式取得实效的前提是要管住管好增值税专用发票,而在目前条件下,增值税专用发票既难管住,也难管好,通过管理这张票来达到管好增值税的目的比较难。(２)“以票管税”模式本身存有缺陷,难以解决纳税人销售不开票、隐瞒经营收入等问题。“以票管税”模式要真正实现有效管理增值税的目标,必须以增值税一般纳税人所有的销售收入均如实填开增值税专用发票为前提。然而在现实中,企业销售不开票的行为大量存在,“零申报”、“负申报”等异常现象比较严重,在纳税异常企业中低税负企业所占的比重较大。如１９９７年广东省对全省９９４９８户增值税一般纳税人进行了为期３个月的检查,属于纳税申报异常的有２３７６３户,占一般纳税人总户数的２３.８８%;低税负的有１２６１８户,占纳税申报异常企业总数的５３.１%;共查补税款３１２３０.４４万元。
增值税这种管理模式具有较大的局限性,存在明显的弊端。
１.加大了增值税管理风险。“以票管税”模式,把管好增值税的“宝”完全押在管理增值税专用发票上,在目前情况下,存在很大风险。因为现阶段我国管理增值税专用发票,主要依靠手工管理方式,管理质量不仅取决于税务人员的业务素质,而且与其法制观念、责任意识直接有关,人为的不确定因素太多,稍有闪失,就会给增值税管理带来巨大风险。
２．误导了增值税管理思想,忽视了对增值税的综合管理。“以票管税”不失为加强增值税管理的一条思路,但作为一种模式来强调,容易误导人们管理增值税的思想,以为管好增值税,只要管好增值税专用发票就行了,从而放弃了对增值税一般纳税人的账册、库存、资金、户头的全面监控,把对增值税纳税人的综合管理简化为对增值税专用发票的单项管理,影响了增值税管理的质量。
(三)治税环境严峻
借鉴各国增值税改革的经验,增值税管理需要有一个良好的社会环境,包括立法程度、纳税意识、执法责任、管理水平等,社会环境又包括内部和外部两个方面。就我国推行增值税所面临的社会环境而言,还有待于进一步改善。首先,从内部来说,执法人员的责任意识较为淡薄,随意性比较大,有法不依、执法不严的现象还很普遍,主要表现为少数税务执法人员在增值税管理工作中,有章不循,有的甚至徇私枉法,内外勾结,共同作案。其次,从外部来说,全社会依法纳税和依法治税的观念还不强,具体表现在有些纳税人偷骗增值税的动机强烈,税务违法案件有增无减,特别是少数地方党政领导随意干预税务机关依法行政,甚至指使、纵容偷骗国家税款的违法行为。
增值税管理所面临的社会环境不完善,对强化和改进增值税管理十分不利。
１．破坏了国家税法的统一,扰乱了正常的税收秩序。在增值税管理过程中,有些地方不严格按照国家税法的规定执行,而是擅自制定违反全国统一规定的“土政策”,使得国家统一税法名存实亡,不仅破坏了国家税法的统一性和严肃性,而且扰乱了正常的税收秩序。
２．增加了增值税管理的难度,提高了税收成本。由于各行其是,自定章法,虽然有些规定从本地区来看有利于强化增值税管理,但从全局来看,却可能产生管理漏洞,为不法分子偷骗国家税款打开方便之门,给增值税管理增加了新的难题。为堵塞征管漏洞,改进增值税管理,势必要投入更多的人力、物力和财力,从而使得税收成本居高不下,呈不断增长之势。
(四)管理手段落后
增值税是世界上较为先进的税种之一,其征收管理对社会环境和技术条件的要求比较高。综观各国推行增值税的实践,凡是运用以计算机为主体的现代化管理手段的国家,其增值税的管理都比较严格和有效。目前我国增值税主要还是依靠手工管理,现代化程度还很低。(１)增值税管理从登记、认定、申报、抵扣、稽核到查处等各环节基本还停留在手工阶段,虽然有些地区初步实现了增值税人机共管,但计算机等现代化管理工具的使用效率并不高。(２)计算机等现代化管理工具覆盖面小,更未联成网络,形成合力。据统计,全国现有增值税一般纳税人１３０多万户,其中配置和使用防伪税控机的不足７万户,约占５．３８%,特别是增值税计算机稽核管理系统建设严重滞后,不仅没有建立全国四级稽核网络,而且省、市、县一级的区域稽核网也未形成,整个增值税计算机稽核管理系统建设基本上还处在研究方案和开发软件阶段。
我国增值税现代化管理手段体系建设滞后,给我国税收工作带来了较严重的后果。
１．增值税改革缺乏先进管理手段的支撑,增值税的优越性难以充分体现。由于计算机等现代化税收管理手段建设落后,不仅阻碍了我国增值税改革的进一步深化,而且严重影响了现行增值税在经济生活中作用的发挥,使增值税改革缺乏必要的技术物质基础,实践中出现不同程度的走样,制约了增值税作用的发挥。
２．增值税管理的质量和效率差,防范和打击偷骗税行为的能力弱。在缺乏现代化管理手段为依托的情况下,大量增值税的管理信息难以有效采集,加上人工处理大量复杂信息的能力有限,时效性差,不能及时发现增值税管理中出现的异常现象,并进行深入稽核,有效防范和严厉打击各种偷骗增值税不法行为的能力有待进一步增强。 |
