2、通过有选择的费改税提高地方税占地方财政收入的比重，加大地方税的规模。税费虽同为政府参与国民收入分配的形式，但在性质上及特征上都存在着差别。首先，在性质上，税收具有“公共”服务付费性质，征收对象的受益与支出不具有直接的对应关系，而收费具有“个人”服务付费性质，具有受益与支出的对应关系，这是税收与收费的最根本的差别，也由此决定了税收和收费应在不同的领域里发挥各自的作用。其次，在特征上，税收具有固定性、规范化的特征，收费的立项和标准则具有较大灵活性；税收的立法权、管理权较为集中，收费权限则相对分散；税收由税务机关代表政府负责征收和管理，体现了集中性，收费由为数众多的行政事业单位负责征收和管理，具有分散性。税收和收费的不同性质和特征决定了在一国的财政收支活动中，只能以税收作为主要手段，而收费则为辅助手段。

　　然而，近年来，随着收费规模的膨胀，出现了“以费代税”甚至“税收缺位、收费越位、费大于税”的局面，扰乱了社会分配秩序，分散了政府财力，削弱了宏观调控，也严重损害了党和政府的威信。而目前相当一部分收费本身就具有税收的性质。例如排污费。为了治理环境污染，许多地方向排污单位收取排污费。收取排污费的目的在于通过收费加大排污单位的成本，促使其改进技术，减少污染排放，并且筹集环保资金以治理环境污染。收费的目的与税收的“寓禁于征”相类似，并非是向排污单位提供公共服务的报偿，而且治理环境污染的受益范围不仅限于付费人，而是全社会。因此，排污费实际上是发挥着税收的功能，理应还其税收的本来面目。类似的情况还有很多，因此将一些具有税收性质的收费和基金纳入到税收分配范畴中，通过“税费归位”来理顺地方政府的分配秩序，无论从理论上还是在实践中都是完全必要而且紧迫的。庞大的收费和基金规模通过“费改税”则必将极大地提高地方税的收入规模。

　　第三部分　　地方税税制结构的完善

　　一、我国地方税税制结构的现状及存在的问题

　　我国1994年的分税制改革中，按税种划分了中央税、地方税、中央与地方共享税，将营业税、地方企业所得税、城建税等18个税种划归地方，初步形成了地方税税制结构的基本框架。现行的地方税税制结构仍然存在着一些问题有待于进一步完善，这主要表现在：

　　（一）地方税税种的划分缺乏科学性和规范性

　　分税制改革中，强调增强中央的宏观调控能力是完全必要的，但在税种的划分与设置上，往往重视“分钱”而忽略了各个税种的特性及其与各级政府职能的对应，使一些税种的功能受到抑制甚至扭曲。例如以调节产业结构为目的的固定资产投资方向调节税，由于归属地方政府，在其征管过程中遇到了严重的地方保护主义和行政干预，由此造成的征管不利使其宏观调控的功能大打折扣。

　　此外，在中央与地方间的收入划分方式上也存在一些不够规范的地方。如规定：中央企业的所得税归中央，地方企业的所得税归地方；铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），地方银行和外资银行及非银行金融机构所得税归中央。这种按行政隶属关系及按行业划分收入的方式显然不够规范，它使一些收入的归属难以明确，还会抑制企业集团的发展，不利于优化企业组织结构，不利于横向经济联合和专业化分工协作。

　　（二）地方税体系缺乏有效的主体税种，难以取得稳定的收入

　　地方税的18个税种中，除营业税的收入较为稳定外，其它多为零星分散的小额税种。城市维护建设税还不是一个独立的税种，仅仅是增值税、营业税和消费税三税的附加，收入状况也不甚理想。目前我国的财产税尚未形成一个完备的体系，收入规模很小，且现有税种的改革相对滞后，与现实的经济发展状况不相适应。营业税目前在地方税中的收入规模较大，税源比较稳定，一定程度上起到了主体税种的作用。但是，同在商品流转环节实行增值税和营业税两种不同的税种，给税制的完善和实际征收都带来了许多问题。首先是增值税的抵扣制度不完整，无论是增值税已税行为进入下一环节的营业税征收范围，还是营业税已税行为进入下一环节的增值税征收范围，纳税人都无法得到足额的税款抵扣，由此所带来的重复课税问题必然又造成各行业间的税负不平。另外，经济运行中大量的兼营和混合销售行为在实际征收过程中难以确定应税税种，且容易引起国税和地税之间的争执。因此，增值税扩大征收范围是税制完善的必然发展趋势，这势必会缩小营业税的税基，影响地方税收入。