二是对高收入阶层调节不力。现行个人所得税制规定免征额为800元，适用税率5%，最高一档为收入额100000元，适用45%的税率。由于免税额规定过低，使许多属于中低收入的阶层承担了相当部分的个人所得税。对于高收入阶层而言，由于收入的多渠道和隐蔽性，许多应课税所得并没有纳税，税收的公平性没有全面发挥。从税制本身的规定看，对于高收入者还有加成征收的规定，名义税负水平可达到61%以上，而这是无法操作的。由此形成了高收入者的应纳税收不上来，而固定收入者的税收基本上都收上来了。国家税务总局的调查显示，个人所得税目前主要来自于工薪所得、个体户所得、承包和承租所得、利息股息和红利所得。1994年至2001年，上述四项所得收入占全部个人所得税的93.70%，上述收入中来自工薪项目的收入又占到个人所得税收入的50%左右。这说明，现行个人所得税在调节方向和调节力度上存在问题。

　　三是财产税制不健全，对居民个人所拥有的动产、不动产缺乏系统的调节手段。目前的房产税制很不完善，征收面窄、收入规模小，要么是征不到税，要么是漏征量很大。同时，对遗产和赠与财产的行为并没有设置相应的税制，无法发挥税收的调控作用。

　　四是税收难以对个人收入状况起到有效的监控作用。由于纳税观念的偏差，目前居民的主动申报和自觉纳税行为尚不到位，加之真正意义上的存款实名制并没有建立，税务当局难以对纳税人的真实收入进行监控，也就无法对居民个人的应税所得全额征税。

　　五是对偷漏税行为打击不力。在税收执法和司法过程中，对各种违法行为的处罚不力，真正查处的个人所得税案件很少，法律威慑力不够。

　　基于上述问题，有必要对现行的税收政策作出调整和改革，以适应新形势对税收分配的要求。

　　四、进一步改革税制，强化税收的调节作用

　　税收参与收入再分配的形式，一是对现实收入的再分配，即对社会成员征收个人所得税进行再分配。个人所得税具有普遍征收、收入高低税负不同的特点，功效明显。在大部分西方国家，个人所得税制在税收体系中处于主导地位，收入占政府财政收入的1/3以上。二是对存量收入的再分配，即对收入转化成动产或不动产以后的收入再进行调节。尤其是对继承遗产或接受馈赠财产的行为征收遗产税和赠与税，甚至课征税率很高的税收，以此制约不劳而获，并将其所得收入造福于社会。三是开征特别消费税，对一部分高收入阶层的收入进行再分配。四是征收社会保障税，进行再分配。

　　应当指出，税收对个人收入的调节不是万能的，从根本上讲，居民个人收入分配不公，其原因是分配制度的不合理，税收只能起到事后调节的作用，它并不能重新改变收入分配的格局。问题的关键是要完善和规范初次分配。同时，居民收入中有“白色”收入、“灰色”收入和“黑色”收入之分。税收只能对合法收入进行调节，而不能对非法收入进行调节，后者不属于收入再分配的范畴。

　　在明确税收调节范围和力度的前提下，针对现行税收政策中存在的问题提出建议如下：

　　1、构建完整的调节个人收入分配税收体系。其方向是以个人所得税制为主体，以财产税和社保税为两翼，以其他税为补充，多方面、多环节对个人收入予以调节。为此，需要改革个人所得税制，开征遗产税与赠与税，健全房地产税制，建立社会保障税制，不断完善消费税制。我们认为，通过此项改革，经过十年左右的时间，个人所得税在税收体系中的比例会上升到10%至12%的水平，财产税（包含遗产税）的收入会占到整个收入的3%至4%，社会保障税的份额会占到总收入的10%以上，加上其他因素，与个人收入有关的税收会占到整个税收近30%；经过第二个十年以后，这些税收会占到全部税收的40%以上。

　　2、建立并逐步健全对个人收入的监控体系。对居民收入水平和收入结构全方位的监控，是实施管理的基础条件。为此要完善存款实名制，实现全国范围内不同地区及不同银行之间的联网，建立起真正意义上的实名制；要实行纳税人和业主的双重申报制，减少收入申报上的漏洞，重点要加大对高收入阶层的监控。此外，还要大力减少现金交易，不断扩大信用卡支付体系；建立全国统一的纳税人账户及纳税信用纪录，并实现税务系统内的资源共享。

　　3、尽快改革个人所得税计税模式，改“单项分项计征”为“综合计征”模式。除税法有规定的所得外（比如偶然所得），要尽量将全部所得按年综合申报及纳税，减少税收申报中的“水份”。与此相配套，应强调源泉扣缴制，从立法上强调扣缴人的法律责任，这样不但可以节约税收成本，而且可以从源头上减少税收的流失，提高税收管理的效率，是个人所得税管理上的一项重要工作。

　　4、科学地设计个人所得税制，力争实现税收的公平性。为此要全面考虑家庭赡养、教育支出、社会保障支出等因素对不同纳税人的影响，考虑名义税负水平与实际税负水平的差异对纳税人的影响，考虑确定适宜的边际税率，鼓励社会大众多为社会创造财富。在生计扣除方面，不但要考虑纳税人的正常生活需要，而且要考虑家庭的总收入水平及家庭人口的平均收入水平；在支出因素方面，有关教育、养老和医疗上的基本支出，都应该允许从费用中扣除；在税负水平上，从我国现阶段的居民收入状况及国际上平均的税收水平看，我国的边际税率应该确定在35%左右，最高不要超过40%，以兼顾公平和效率原则。

　　5、进一步健全财产税制，完善对存量财产的调节。在房产税方面可以考虑对不动产征收比例税（或三个档次的累进税），对高档别墅应按价值的不同，实行五级左右的累进征收；对房屋租赁收入要全方位征税；可以在扣除一定比例的费用之后，对其实际所得综合征收15%左右的收入税；在土地税方面，目前调节力度不够，可考虑针对不同用途课征不同水平税收。同时，要力争创造条件，做好遗产税和赠与税的立法工作。

　　6、改革社会保障基金征收办法，由现行的缴纳社保基金改为征收社会保障税。征收社会保障税有利于建立规范的社保资金筹资渠道，有利于对社保基金实行收支两条线管理，有利于和国际惯例接轨。因此，应当从立法和管理两方面着手，本着统一规划、因地制宜、分步实施的原则，科学、严密地设计社会保障税制，逐步改变目前企业和个人各自缴纳的比重，适当提高个人缴纳的比重，最终在国家承担一部分社会保障职能的前提下，实现企业和个人共同负担工资总额的10%左右。

　　7、加强税收的征管管理。加大对偷税、漏税和抗税行为的处罚力度，做到“严管重罚”，真正体现税法的严肃性，实现税收的公平性。为此要对违法者进行重罚，使之承担巨大的经济风险和法律风险，以鼓励人们依法纳税。如果纳税人由于自己主观违法，而承担了巨大的风险，包括经济上、名誉上、精神上的损失，那么其纳税观念和纳税行为就会有很大的改变。西方国家的经验是，“你可以不缴税，但一经发现，那你一切都完了”。只有在管理上形成依法纳税、违法严惩的机制，才能保证税收政策的有效性。