四  官民力量消长的原因分析

明清时期水利组织的民间化趋向,官民力量的这种消长是由诸多因素造成的,地方官府缺乏必要的财政支配权与充足的财力是其重要的因素之一,而水资源环境的恶化更使其雪上加霜。

从一条鞭法发展到完全的“摊丁入地”是明清时期赋役制度改革最基本、最主要的内容之一,亦是清代社会变迁的财政经济根源。当然,这一转变过程,是一种历史的与地域的发展,各时各地的方法都不完全一样。据笔者所见资料,汉中地区最早实行“丁随粮办”的县份是城固县,该县于崇祯八年“丁随粮行”；南郑、褒城于顺治十三年“丁随粮行”。[23](卷三《纪丁随地起》,p119)洋县最晚不会迟于明代末年,知县邹溶记载:“粮赋出于田地,地丁银出于生齿,从古然矣。洋乃丁随粮起,不论秋粮夏豆,每斗科丁银一钱。盖不知始自何年,父老相传,大率明末兵灾之后,丁额太缺,彼时不能邀减,故就粮均科不过一时权宜,岂意因循成例,而粮内又有荒绝苦累益甚幸。”[17](卷二《风俗》,p4)

康熙五十一年,康熙帝颁布诏书“续生人丁,永不加赋”,到雍正五年全面实行“摊丁入地”。汉中府各地基本上都先后实行了这一政策。摊丁入地作为一条鞭法的继续与发展,其顺利的推行具有很深远的社会经济意义, “一条鞭法所开始的税收定额化、税则简单化、税种单一化的改革方向,都在摊丁入地中得到进一步体现和确认,经过摊丁入地的改革,各级政府的正项赋税归并为形式上单一的土地税”,“为形成更为集权化的财政管理体制奠定了基础”。[24](p117)财政收支纳入规范化的管理,杜绝、减少了地方上的滥收、滥征。沔县,“自雍正五年均丁于粮,而民间不复知有徭役”[19](卷二《赋役志》,p17)。尤其是地方钱粮收支进行集中管理与审核,除去赋役全书定例支给俸工等项常规性开支外,地方上的一切额外开支,均需先题请户部批准,方得动帑。这样一种集权化的财政管理体制,其作用一方面有利于加强清王朝集权政治统治；另一方面则对于地方上应对自然灾害等突发性事件以及一些大规模公共设施的建设和维修,往往存在资金不能及时到位或者财力不足的问题。光绪《白河县志》载:“白邑非无渠堰,但堙塞日久,水利尽废,公帑支绌,浚治为难,每岁申详上宪,仅存具文,是一饩羊类也。”[25](卷三《渠堰》,p6)尤其是乾嘉以来汉中地区的水环境日益恶化,洪涝、泥石流等一些极具破坏力的突发性灾害频发,这种集权化的财政管理体制必将越来越不适应社会现实。因此,州、县政府在此情况下,也只能寻找其他途径。由州县官自己捐款,或者说服乡绅和富人集资。例如,山河大堰之正身柳边堰,“嘉庆七年,布政使朱勋任陕安道,捐廉一千五百余两,修筑石堤五十五丈,工称巩固。至十五年夏秋水涨,于石堤下将旧堤身冲决成河,两邑士民请于陕安道余正焕、知府严如,议就石堤上下加筑土堤七十九丈……委官同两邑绅士开凿”[14](卷二十《水利》,p12～13)。西乡县五渠堰,道光六年,“山水下涨,营署民房又遭冲坏??知县张廷槐传绅耆居民, 捐廉倡助,按亩役夫,五渠同修”[26](p13)。

财权管理集权化的另一个集中体现是起运、存留额的比率变化。根据陈支平教授研究,明代田赋起运额和存留额的比率,虽因地区不同而有所差异,但总的看来,地方财政的存留数量在整个田赋总收入中,占有相当的比重。[27](p89～106)清代,在制度原则上沿袭了明代的起运、存留方式,但是在起运、存留的分成比例上则发生了很大的变动,大幅度地裁减地方财政的存留,增加中央政府的起运数额。笔者谨根据所掌握的文献资料选择南郑、褒城等五县,就汉中府清代起运、存留数变动情况列简表1 ,以反映其中的大体趋势。

根据表1可知整个清代汉中五县起运、存留比率的变动情况,尽管各地不同时期存在波动,但总体上看,各地起运比例呈上升趋势,与此同时地方留存的数量越来越少。这一变动所产生的一个最直接后果就是地方财政捉襟见肘,各地方官甚至连最基本的行政费用都难于维持,更别说兴修、维护水利这样的公共设施,地方政府所担负的公共职能势必会削弱。如留坝厅,嘉庆时期地丁钱粮共计不足300两,而仅留坝同知的薪俸与养廉银就达830 余两,如此大幅度的入不敷出,那里还有修建水利的资金。[14](卷十二《食货》,p1)与此同时,汉中地区的水资源环境又不断恶化,水利修建的频度增多,杨填堰、五门堰、五渠堰、土门堰等堰渠工程因水环境的恶化不得不频繁维修,成本逐年增加,所需资金数量也越来越大。例如,城固县五门堰,“乾隆间河深下冲,渠岸渐高。春时农田用水,只在堰口移石砌坎,水即入渠,尚易为力。嘉庆六七年后,生齿繁多,山民斩木作柴,垦土种田,山濯土松。每逢暴雨,沙石俱下,横塞河身,冲压田禾,河失故道。用水之时,不得不截高坎、钉木圈,垒石为墙,以防水冲。然大水之内决洞梁,外田禾,浸村庄,愈冲愈宽。五门堰截坎直至三里之遥,每亩派钱五六百文,较雍正时,渠费不啻倍蓰,农民身受其病。而无赖首事以为利贿通县役,逐加用费,小民窘苦,结诉连年”[7](卷六十《水利四》,p22)。嘉庆二十五年《五门堰创置田地暨合工碑记》亦载,“每岁春间,不过按亩起夫,捡石平砌??铲取草笆,以为漏水,即敷灌溉,使水人民并不劳民伤财”,至嘉庆八年后,“河水屡发,冲淌地亩,淤成沙坝,河滩无石可取”,不得已只能“按亩派钱,买石修堰”。[15](p255)这种情况一直持续到光绪年间,而且日趋严重,“每当秋夏之交,洪涛暴涨,堰之堤防,斗山直渠坎,皆不可保,岁屡歉……然而工日繁,田日简,费尤日益”[28](p325)。面对如此情景,地方政府本应该加大对水利的投入,增加修渠资金,但由于地方政府的财政支配数量日益萎缩,财力匮乏,只能越来越倚重于民间社会了。

可见,明清以来,官修水利的衰落,民修水利的勃兴,官民力量的这种消长与明清以来一系列赋役改革所确定的集权化的财政管理体制直接相关,其集权化的管理体制直接影响着地方政府所担负的传统的社会公共职能,以前由地方官府主持、出资的公共事务由于资金的匮乏不得不拱手让出;在民间社会,地方精英则担负起这一责任,水利修浚资金也向民间筹集方式转移,水利兴修日益向民间社会转移成为发展的大趋势。