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「关键词」 效益审计 投资分析评价 基本建设 财政
财政基建投资是财政用于新建、扩建、改建、重建固定资产的支出。长期以来，由于财政基建投资缺乏明确的责任机制和有效的监管手段，我国财政基建投资管理中普遍存在预算约束软化、项目投资失控、盲目建设、资源浪费、资金运行效率低下等问题。据抽样调查，“九五”时期国家投入的基建投资项目中，有85%以上的项目超概算，39%的项目未能达到设计能力，有37%的项目投入运营后处于亏损局面。为此，按照《审计法》和《预算法》的规定，结合《审计署2003至2007年审计工作发展规划》的要求，国家审计机关要积极开展财政基建投资效益审计，分析财政基建投资的经济性、有效性和效率性，逐步对财政资金管理和使用部门形成独立的外部评价、外部监督约束机制，以推进财政支出改革，提高财政基建投资决策水平，减少盲目投资、重复建设，促进财政资金的配置和运行达到合理、高效。
一、财政基建投资效益审计的重点和难点是效益分析评价
这里所说的财政基建投资是指国家预算内的全部基本建设支出，既包括复式预算中建设性预算的生产性基本建设支出，也包括复式预算中经常性预算的非生产性基本建设支出。财政基建投资效益是指财政基本建设所耗费的人力、物力、财力与所取得的经济、社会效果之比，它反映财政基建投资领域全部投入与产出的关系。从不同角度进行考察，对财政基建投资效益可进一步从直接效益和间接效益、宏观效益和微观效益几个方面进行考察。除极少数特殊类型基本建设项目全部由财政投资外，绝大多数的基建项目逐渐成为有多个投资主体的混合型投资结构形式。因此，就具体的基建项目而言，本文界定的财政基建投资不仅考察纯国家财政基建投资效益，也还包括有国家财政基建投资的混合型基建投资效益。
财政基建投资效益审计的工作重点是确定投入与产出之间的关系，亦即对投资效益进行分析评价。但是，审计人员对财政基建投资效益要作出客观公正的分析评价还是比较困难的，其原因在于，一是投资效益和成本有很多是难以用市场价格或货币单位计量的；二是效益和成本往往不是直接地体现出来，有些效益是无形的；三是效益和成本往往具有长期性，甚至会影响到下一代或者更长的时间；四是不同的项目投资有不同的短期、长期效益。
二、财政基建投资效益审计的分析评价原则
对财政基建投资效益的审计分析评价，审计人员必须依据逻辑的推理和科学的测定，应坚持以下基本原则：
（一）客观性原则。在审计评价财政基建投资效益的过程中必须坚持实事求是、客观公正的态度，从审计中实际调查和收集的统计资料出发，依据客观标准，对有关具体的财政基建投资项目进行客观的评价和估算，确保评价结果的公平、准确。
（二）全面性原则。由于财政基建投资涉及全社会各阶层的利益，对其进行审计评价必须坚持全面性原则。因此，对财政基建投资效益要进行全面考察，包括短期效益和长期效益、直接效益和间接效益、有形效益和无形效益、经济效益和社会效益、总量效益和结构效益等等。
（三）前后对比和有无对比原则。前后对比是将财政基建投资项目实施前与项目完成之后的情况加以对比，以确定投资效益。审计过程中需要对投资实施前和实施后的相关因素是否发生变化进行对比，确定投资目标是否实现及实现的程度；有无对比是将财政基建投资项目实际发生的情况与若不投资该项目可能发生的情况进行对比，以度量投资的真实效益、影响和作用。对比中要关注的重点是分清项目作用的影响和项目作用以外的影响。
（四）定性描述与定量计算相结合的原则。在审计评价过程中，有些财政基建投资的执行效果是可以通过某些假设、权重和一定参数，用一定的计算公式，经数量演算得出定量计算的结果来衡量的，如经济效益状况；有些则不能用定量计算的结果进行衡量，如项目实施对生态环境的影响、民众的满意程度等，只能进行定性描述。一些对国民经济和社会发展具有重大推动作用的投资，由于投资数额巨大，投资时间和运行周期长，效益的发挥具有明显的滞后性；还有些财政基建投资的直接经济效益不明显，但外溢效益即社会和生态效益又比较明显。因此，单纯使用定量计算或者定性描述对财政基建投资效益进行分析评价，都会使评价结果不能全面、准确反映投资效果的真实情况，影响审计结果的客观、公正性。因此，定性描述与定量计算是财政基建投资效益审计分析评价中不可缺少的两种工具，二者的结合是财政基建投资效益审计分析评价应坚持的原则。
（五）通用标准与专用标准相结合的原则。通用标准是不同行业、不同类型财政基建投资资金使用和运行状况共同统一采用的标准，用以对不同行业、不同类型财政基建投资使用、投资效率和实施效果进行整体评价和横向对比分析。专用标准则是在通用标准之外设置的，针对不同行业、不同类型财政基建投资中不同项目特点而制定的标准。在审计评价时，既要利用通用标准对投资效果进行整体评价和横向对比分析，也要根据不同类型、不同行业的特点，利用专用标准对投资效果进行个别评价和纵向对比分析。
三、财政基建投资效益审计的分析评价内容
借鉴西方国家有关公共投资后评价的实践经验，我国财政基建投资效益审计分析评价主要应包括以下四个方面的内容：
（一）过程评价，亦称立项决策评价。主要对财政基建投资项目运营情况的分析，评价项目决策的合理性。具体要对项目建议书、可行性研究报告和项目前评价报告的内容以及施工效率、工程质量、设备方案、工艺流程、投资执行情况等进行评价。过程评价主要采取对比分析法，即将项目可行性研究结果与项目实际运营结果相比较，以找出变化及其原因。
（二）经济效益评价。经济效益评价主要是对财政基建投资项目进行盈利能力和清偿能力分析。在进行效益评价时，其主要方法为定量分析法。
（三）社会影响评价。主要是对财政基建投资项目在社会经济、发展等方面有形、无形效益和结果的一种评价。重点评价投资项目对所在地区、行业经济发展和项目周边自然环境、自然资源的影响，以及对分配、就业、参与、民族、脱贫等社会环境的影响等。其评价方法一般采用定性分析法。
（四）持续性评价。即评价财政基建投资项目完成后，项目所规定的目标是否可以继续，项目是否可以持续发挥作用等。主要包括分析政府政策、管理、生态环境及外部政治经济环境等。其评价方法主要为定性分析法。 |
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