「关键词」　高等院校　审计　监督　缺位　对策

　　近年来，随着高校合并和招生规模的扩大，国家大幅度增加了对高等院校的投入，教育收费也逐步走向制度化，各高等院校的经济规模迅速膨胀。对高等院校的财务收支活动进行有效的审计监督变得十分迫切和必要。但目前，我国各级审计组织和审计机构对高等院校的审计监督还十分薄弱，高等院校审计监督中存在的问题较为严重，资金管理和经济活动没有纳入到有效的审计监督范围。各级审计机关和审计组织应充分发挥审计的职能作用，加强对高等院校经济活动的审计监督，促进高等院校加强管理，逐步走向良性发展轨道，为全面提高我国高等教育事业的发展，落实科教兴国的发展战略服务。

　　一、加强高等院校经济行为审计监督的必要性

　　当前，我国高等教育事业仍然是以国家公办教育为主体，高等院校的任何经济行为都必须在国家政策规范范围之内。同时，高等教育既涉及国家宏观发展战略，又涉及每个家庭和社会每个人的切身利益，是国家和社会发展的重要的敏感的热点问题之一。因此，加强高等院校经济行为的审计监督是十分必要的。具体而言，其必要性体现在如下方面：

　　（一）普通高等院校的经济规模和资金状况需要接受审计监督。以一个中等规模的高等院为例，固定资产规模在几十亿元，仅土地使用权和专利技术等可以测算的无形资产就数以百亿计，还有大量的不可测算的无形资产。一所普通高等院校控制的国家资源和资财十分丰富。从一年的直接收入来看，不含相关企业和产业收入，一所中等规模的教育部直属的普通高等院校全年的事业性收入可以达到20亿元左右，一些知名的高等院校则远远超过这个水平。也就是说，一所普通高等院校的收入规模相当于一个中部地区中等地级市的财政收入规模，而直接可用财力则远远超过地级市的地方政府。而学校收入的绝大部分来源于国家财政性投入和政策性收费。因此，高校的资产和收入无疑应该纳入经常性的审计监督的范围。

　　（二）当前对普通高等院校的约束和管理机制尚未完全建立和健全。与高等院校拥有大量优良资产和掌管大量收入不相适应的是，对一些高等院校的约束和管理机制尚未建立和健全。一所普通高等院校，犹如一个相对独立的小社会，政府相关部门对学校的监管较为弱化，一些监管政策和管理措施留有空白。学校管理当局管理行为自主，风险国家承担，国家资产的安全存在隐患，教育资源的使用效益不足。例如，学校管理当局对属于学校的国家资产的违规处置，投资项目的决策失误；校区和校园建设规划性不强，盲目建设，片面追求高标准高档次；超过学校的承受能力，盲目地扩大贷款规模，将贷款风险转嫁国家财政；教师和科研人员在教学科研活动中的合理收入被不合理分配；学校在对外投资活动中，低估学校资产，学校和国家利益受到损害，等等。

　　（三）当前普通高等院校自身的财务核算和资金管理仍然存在薄弱环节。存在的突出问题主要有：

　　1.学校财务和资产管理部门对学校实有国有资产不能准确反映和核算，大量国有资产游离于账外。根据2004年审计署组织的对全国18所高校审计的情况来看，几乎所有的学校都有大量资产没有入账，个别学校高达30%左右资产未能在学校财务部门的帐面反映，学校资产的安全性没有得到保证。

　　2.资金使用权限分散，核算控制不严。由于高校教学和科研的特殊性，承担教学和科研任务的各院系成为资金使用的主体，但学校对各单位的教学和科研课题经费核算和使用监控力度明显不够，资金管理权限分散。这已成为高校产生大量违纪违规问题和腐败现象的重要因素。同时，也因为这一点，高等院校校内各单位、各单位内部不同人员之间收入分配差距很大，产生很多不稳定因素。此外，对校内学科建设和基建资金的管理也是由相应用款单位和部门自主掌握，财务监管力度明显不足。

　　3.不注重资金使用效益，铺张浪费现象大量存在。目前，各高校学科建设和基本建设投入增长极快，但对学科建设和基本建设的可行性研究不充分，过分追求大规模、高标准、高档次，盲目投入，不讲求资金使用效益。

　　（四）当前普通高等院校存在的违纪违规行为仍然较为严重。从2004年18所高等学校审计情况来看，18所高校共计违规收费近9亿元，平均每所高校近5000万元。高等院校乱收费问题成为近几年来全社会最为关注的社会热点问题之一。此外，一系列其他问题仍然存在：违规招生，私设小金库，违规买卖土地，基建、设备和教材采购环节行贿受贿，违反基建程序，违规进行资金运作，私放贷款扰乱金融秩序等。

　　（五）在教学体制改革的形势下产生了很多新的问题，需要独立公正的国家审计机关和其他审计机构予以研究分析，为国家教育体制改革的宏观决策提供权威的依据。如，作为国家教学科研的重要基地，学校无形资产价值的确认，无形资产的产权的保护；校园基本建设和学科建设的规模、标准及效益评价；教学成本的合理确认；教育成果评价体系的摸索和建立；教育收费价格标准的确定依据；学校贷款规模及贷款风险评估；学校后勤管理体制改革的模式；国家投资高等教育的财政资金的使用效益，等等。

　　二、高等院校审计监督中存在的问题

　　目前，对高校的审计监督是很薄弱的，不适应当前高等教育发展的需要，主要体现在以下三个方面：

　　（一）承担审计工作的审计主体缺陷。能够对高等院校行使审计监督职责的审计机构包括：国家审计机关、高校内部审计机构和社会审计组织等三种主要审计力量。这三种审计力量各有利弊，各自都有突出的优势和特点，又有明显不足。在目前情况下，没有形成合力，导致审计力量的严重不足，这是审计监督薄弱的最为根本的原因。

　　1.国家审计机关的缺陷。国家审计机关是对高等院校行使审计监督最为重要的力量，其优势非常明显：行使审计监督权力具有强制性，审计范围和审计内容具有很高的自主性，对审计事项作出的评价具有很高的权威性，实施审计工作所应用的审计技术手段、审计方式及审计思路有很强的先进性，作出的审计结论拥有严肃性，对被审计对象作出的审计决定有强制性，审计效果明显，审计影响力大。但是，国家审计机关又有明显的劣势，使国家审计机关不能有效地发挥对高校的审计监督作用。主要是：

　　（1）审计人员力量严重不足。例如，根据目前审计管理体制，分布各地的中央部委所属72所高校由审计署及其派出机构进行审计。由于地域因素，有的特派员办事处所在地区没有部属高校，而有的地区部属高校则很集中，个别特派办审计对象达到十个左右，而特派办同时还要承担大量其他行业的审计工作，根本没有足够的人员力量来完成对这些大型的综合性大学的全面审计工作。自1998年以来，国家审计署连续多年没有组织对高等院校的审计工作。2004年，在全国范围内的高等院校审计中，审计署及其派出机构举全国之力也仅完成了对18所学校审计，审计力量的短缺由此可见一斑。有些高等院校从来就没有接受过国家审计机关常规的财务收支审计。

　　（2）行业审计专业技术限制，对被审计单位内部情况不够熟悉。国家审计机关的审计对象面向全国，不同行业、不同领域、不同单位的审计都会有不同的专业特点，因此国家审计机关的审计人员不可能对每个领域的审计都有很高的专业审计技能和专业水平。相比内部审计机构和社会审计组织，国家审计对高等院校行业特点和学校内部情况熟悉和了解程度上，具有明显的劣势。

　　2.高校内部审计的缺陷。高校内部审计最大的优势在于：对高等院校行业专业特点的了解和对学校内部情况的熟悉，这是国家审计机关无法比拟的。因而，内部审计工作更加深入细致，更加具有针对性。近几年来，高校内部审计取得了很大的发展，地位越来越重要，为各高校加强和提高管理水平发挥了重要作用，越来越被各高校的管理层所重视。但高校内部审计也有明显劣势，使内部审计发挥审计监督的作用有很大的局限性：