此外，在审计计划安排上经常出现不同行业和不同时期的“忙闲不均”现象。以特派办为例，有些业务处室年份审计项目多得连停下来喘息的机会都没有，有的年份甚至连一个审计项目也没有；有些处室在年头没有安排项目，到年尾几个项目挤成一团，业务处室被迫肢解成几个小组同时开展审计（否则无法按期完成），疲于奔命。这种审计计划不均衡的主要原因有以下几个方面：一是有些审计项目审计必须在一年中的特定时候开展（比如财政决算审计必须待被审计单位的决算完成后才能进行），给计划安排带来难度；二是有些处室对口两个以上的业务司，各业务司在审计项目完成时间安排上没有互相通气，而署办公厅在汇总下达计划时也没有进行全面的综合平衡；三是临时交办的任务过多，而这些临时交办的任务无计划安排之名却有计划安排之实，加剧了忙闲不均的问题。

　　（五）审计计划安排中较少考虑审计技术发展影响因素

　　随着信息技术的发展，被审计单位的信息载体逐渐由看得见的纸张被看不见的磁性介质所替代，审计人员不但要对信息的真实完整性进行评价，而且还必须对产生这些信息的系统本身的安全性、完整性、可靠性和保密性进行审查。这些变化令审计业务范围和内容以及审计方式都发生了重要变化，信息系统审计已经是对这一现实变化的客观需求，也是一个亟需开拓的业务领域。

　　审计技术的发展，对于审计工作的影响是深刻的、全方位的，对于审计计划管理工作也具有很大的影响。例如，与传统手工审计方式相比，目前审计技术的发展大大提高了审计工作的效率，对审计人员数量的要求有所下降，但质量要求有所上升；整体时间安排有所变化，但增加了对被审计单位信息系统数据转换、信息系统审计的相关时间要求。目前，很多审计项目计划在编制下达的过程中，没有充分考虑到审计技术发展因素带来的深刻影响，计划安排不尽合理。一方面可能造成较大的人力物力和时间的浪费，另一方面可能没有为审计工作提供足够的人力资源和实施时间，使一些具体审计执行单位囿于条件无法深入开展审计工作，形成了较大的审计风险。

　　三、对改进国家审计计划编制的一些建议

　　（一）从体制上完善审计计划编制方式，提高审计资源的整体效能

　　审计署对地方审计计划管理缺乏足够的控制能力，应该说是体制上的原因，即审计署法定职责与实际职能分工存在冲突。1998年《国务院办公厅关于印发审计署职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[1998]40号）中的“划出的职能”部分规定：“地方审计项目由地方审计机关根据省级人民政府的要求自行安排”，实际将审计署对地方审计计划的安排职能剔除，使其无法真正发挥对审计资源占绝大多数的地方审计机关的业务领导作用，国家审计的总体作用受到影响。

　　因此，建议国家尽快调整职能分工，加强审计署对地方审计计划的安排职能，真正体现审计署对全国审计工作的业务领导作用。由审计署统一安排审计项目计划具有以下三个方面的好处：一是便于审计资源的全面调度。由于我国社会经济脱胎于中央集权的计划经济体制的特点，分布于各个省份的中央直管国有资产占比较大，由于目前中央审计任务与审计署的人力资源不相匹配，常因力量所限，致使许多属于中央审计的行业和领域得不到及时、全面的审计监督。审计计划统一由审计署安排后，可以充分利用地方审计力量，均衡调节中央、地方审计任务，实现全面监督。二是有利于形成审计合力。由审计署站在全国的角度，根据国家社会、经济发展的方针政策、审计工作发展纲要和法定职责要求，通盘考虑中央和地方审计项目计划，统一安排实施，使得最终的审计结果更具有代表性、广泛性、全面性。三是有利于提高地方审计机关的审计执行能力。地方审计机关自行安排项目计划时，受地方干扰较大，改由审计署统一下达审计计划后，有利于地方审计机关对重点敏感领域审计项目开展审计，更加充分地发挥地方审计监督作用。

　　考虑到目前分级管理模式的实际情况，为有利于新旧办法过渡和考虑不同地区的特殊性，建议可以在一定的时间内，采取审计署统一安排主要审计任务，适当保留地方部分审计计划机动安排能力的过渡方案，实现统筹兼顾，待时机成熟再全面上收计划管理权限。

　　（二）加强计划审计计划的编制能力，科学合理地安排审计计划

　　审计项目计划安排是审计机关加强自身管理和提高整体效率的关键环节，目前审计机关对审计计划编制的重视程度和编制能力与审计计划编制的重要性相比，仍然存在较大的差距，必须予以加强和改进。要提高计划的编制能力，建议开展以下几个方面的工作：

　　一是设立专门的计划管理机构，配备专门的计划管理力量。审计计划作为直接影响审计效果和审计资源使用效率的一项非常重要的管理工作，审计项目计划职能应由专门的机构实行集中统一管理。据前文所述，现行计划编制安排存在诸多弊端的主要根源，就是审计计划管理工作没有独立的机构和人员，依附于办公厅（室），受制于业务部门，编制的程序和方法不够科学、规范。建议审计署可参照其他部委的机构设置模式，设立独立的计划管理司，抽调一批具有丰富的计划管理能力和经验的人员，从机构和人员上保证审计计划管理工作的开展。

　　二是切实加强审计计划编制的基础准备工作。审计计划编制的合理性与审计计划编制的基础工作充分程度有关，因此，应当重视基础准备工作。例如，为合理安排审计时间计划，应逐步建立审计工作量测算模型、审计工作定额标准和审计人力资源数据库；为加强审计计划进度管理，可以研究适合审计项目管理中的计划评审技术（PERT）；为适应审计中长期计划编制要求，应建立审计项目库、人力资源计划安排等基础工作。

　　三是建立科学的审计项目计划编制程序。审计计划编制程序直接决定审计计划的质量，在时间允许的情况下，应按照科学的程序，对拟定审计项目进行必要性、合理性和可行性研究，采用“自上向下法”“自底向上法”等方式，多方征求意见，反复甄选，综合平衡，形成对象明确、范围合理、目标可行、进度可控、要素完整的审计项目计划草案，由审计机关审定下发后执行。

　　（三）审计计划编制工作必须坚持成本效益原则与全面履责原则相结合，灵活安排

　　审计计划编制时应做到“有所为有所不为”。除了审计总体目标的实现和阶段性的工作重点安排外，为与不为的判断标准就是成本效益原则。一是制订审计项目计划应充分考虑成本效益的因素。在准确评估判断成本效益的基础上，如果审计监督耗费的成本大于审计监督所带来的收益时，除社会影响和社会效益特别大的项目外，一般不予考虑。二是审计计划编制时考虑成本因素，减少重复审计和交叉审计等人为增加审计成本情况的发生。

　　审计计划编制中还必须坚持全面履责的原则，即应保证一定合理周期内，重点审计监督对象都能得到审计监督。为提高效益和效率，可以采用灵活的送达审计、联网审计方式进行安排。

　　（四）密切跟踪审计技术和社会发展方向，加强审计计划现时性

　　审计至今经历了账表基础审计、制度基础审计和风险基础审计模式等发展阶段，与此相适应，审计计划管理工作也应积极体现社会经济和审计技术的发展方向，有预见性地对未来审计工作进行部署。例如，十六大提出，坚持和完善公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度，健全现代市场体系，加强和完善宏观调控，在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用。在这种情况下，政府将逐步从直接管理企业工作中心转移到完善企业运作环境上来，国家审计的工作中心也将随之转移，社会保障审计、环境审计、效益审计等类型的审计工作变得越来越重要，审计计划安排时应对这些社会发展趋势予以体现。又如，随着信息技术的迅猛发展，在计划安排时应逐步加大信息系统审计、联网审计的内容。

　　（五）加大审计计划编制理论研究力度，为计划管理工作提供理论支持

　　审计计划编制是一项复杂的系统工程，为推动审计计划的编制工作，应积极开展深入的理论研究，将其他发达国家的成功做法、相关领域的先进计划管理技术移植到审计计划编制领域中来，从而推动审计计划技术的发展，提高工作的效率和效果性，不断地改进深化我国审计机关的审计计划编制工作。

　　主要参考文献：

　　李金华，2005，《审计理论研究》，中国时代经济出版社第2版。

　　《国务院办公厅关于印发审计署职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔1998〕40号）。

　　《审计机关审计项目计划管理办法》（审办发〔2002〕104号）。

　　《审计署审计项目计划管理办法》（审办发〔2004〕12号）。

　　《审计署办公厅关于征求审计项目计划管理改革方案意见的通知》（审便函〔2005〕10号）。

　　《中华人民共和国审计法》。

　　《中华人民共和国审计法实施条例》。