在世界各地有越来越多的非政府组织在实施发展和人道主义的援助，引起了很多政府官员、学者和记者的注意。然而，对于非政府组织如何在集权国家得以建立并如何与政府打交道，这方面的关注却比较少。中国的例子表明政府和非政府组织双方都有各自的疑问，非政府组织遇到了政府高压控制的阻碍，而政府对于如何正确对待国外的发展组织，也同样感到困惑。
中国政府的社团主义
在美国、欧洲、拉美和非洲的外国非政府组织，其自治程度比较相近。然而，中国政府似乎认为非政府组织（通常被称为“社会组织”）是国家政策的“传送带”，而不是用来监督政府的自治组织。有些学者曾研究过中国政府的“社团主义”倾向，也就是行使权力来控制社会组织和非政府组织，政府声称是人民的最终监护人，于是对社会组织的控制也因此而合法化。也有专家认为中国政府已经不再使用极端的社团主义，而是给社会组织以更大的空间。不过，大多数外国非政府组织与中国政府的关系依然以社团主义为基础。
在华非政府组织的进入与成长
中国政府从1978年开始接受来自国际的发展援助，到了1980年代初，已经有200多个联合国的项目成立。然而，不同于很多其他发展中国家，中国政府不允许国外援助的个人和机构参与到资金花费的决策中，也禁止中国的社会组织与国外组织接触。1990年代，社会组织的数量持续增加，但是国外非政府组织仍不能与中国的组织接触。与此同时，中国政府面临着人口增长、农民工问题以及可耕种土地的减少等问题。在这种情况下，越来越多的非政府组织开始在中国活动，既有国内的也有国外的，形成了由政府主持的多元局面，同时，在华非政府机构所面临的问题也突出了。
中国政府对在华非政府组织的态度
目前中国政府仍然对在华非政府组织的活动保持警惕，但也意识到这些组织带来的种种好处。外国非政府组织帮助中国适应市场经济的转型，并在很多领域提供技术援助。政府通常认为这些组织是人民和政府间的桥梁，能够帮助政府官员向人民传达政策，并听取来自人民的反馈。这种双向信息传输至少在短时间内可以帮助加强党控。允许外国非政府组织在华运作也可以使政府的合法性得到国际的认可。然而，政府官员仍然对外国组织感到担心，担心他们制造反党言论，担心他们替代传统上由政府承担的职能（比如社会福利），担心他们争抢外国资金，担心国人价值观被污染。结果是只有那些根政府利益相一致的外国组织能够有效地运作，而这只是在双方便利的基础上形成的联姻，而并非增强人民权利的机制。
对在华非政府组织的管理
“89”之后之后，政府于1998年颁布了新的管理社会组织的规定。至于这些规定如何适用于在华国外组织，以及规定和实际执行间的差别，都不是很明了。
从法律规定角度来看，对社会组织的有关规定是否适用于外国非政府组织仍有待商榷，1998年的法没有把外国非政府组织考虑在内，而在当时没有其它管理社会组织的法律。1998年的法律规定所有组织必须有上级主管部门的认可并注册。有些非政府组织觉得这是个麻烦，也有些组织认为与政府合作有好处。所有组织被要求坚持“国家利益”，而这个利益并没有明确定义，同时他们还必须交付一定的费用。试图登记的宗教组织就受到更大的限制。
从实际操作来看，政府对待社会组织的实际情况主要取决于政府的官员。根据政府利益之所在，对“国家利益”的定义和法律都可以随主观调整。发展领域的组织遇到的阻力比起与政治相关的组织要小，然而两者所处的环境都对其发展没有帮助。法律只规定了非政府组织不能做什么，而很少规定可以做什么。
对一个非政府组织的案例研究
有一个卫生领域的外国非政府组织，有大约50名员工，于1997年在其所在省的国际非政府组织管理中心注册登记。在搜集申请材料时他们就遇到麻烦，于是来到管理中心的办公室，管理中心要求该组织必须有两个政府部门的挂靠单位，这也就是变相为拒绝为其注册而创造机会。另外，该组织被告知，在管理中心注册并不意味着就可以在某些特定领域开展项目。该组织的主任还被要求签署备忘录以确保每一个项目计划都要得到该管理中心的批准，而这很大程度地延缓该组织的工作进度。许多这些限制都是政府故意而为之，从而实现对社会组织的掌控，即社团主义，不过也有政府内部的人员暗示这是由于政府官员对法律的忽视造成的。
总体局面：其他组织
在中国开展社会组织也可以采取其他的途径。有些组织在不同的省有不同的挂靠单位，有些在同一个省有几个挂靠单位。个别组织，如福特基金会和世界自然保护基金会（Worldwide Fund of Nature），与政府建立了紧密地联系，因此获得了“国家认可”。有些注册成外国企业而不是社会组织，还有一些组织规模很小，根本不注册，但是也开展项目。
社团主义的政府体制
在中国的“条条块块”的政府体制下，外国非政府组织遇到很多来自官僚政府的障碍。很多时候，为了申请项目他们必须有同一级政府的不同部门的批准，比如医学教育部门和卫生局。
理顺社团主义的困惑
在华组织所面临的很多问题都是因政府对国外组织的态度而引起，但是有些问题则是由于非政府组织对政府的态度而造成的。有些政府憎恶与政府合作，而是要与政府作对，也有一些组织，比如加拿大的“绿色和平”，就证明与政府合作是一种在中国开展项目更有效的方式。除了与政府合作，有些组织建议与现有的地方政府项目合作，或与其他中国或外国的非政府组织共享信息，这都有助于在华非政府组织的运作。
