转型期的城市规划变革纲要

１、我国转型期城镇化的基本特征和面临的危机

1.1我国转型期城镇化的基本特征

　　第一，我国的城镇化进程伴随着市场化、全球化、法治化、信息化，不是一个独立的过程。

　　我国已实施了几十年的计划经济，正好在快速城镇化的过程中实行体制改革，引进市场机制，发挥市场配置资源的基础性作用。因此，我国的城镇化过程伴随着市场化，是市场机制逐步发挥资源配置作用的过程。城镇化与市场化相伴随，是我国城镇化发展的一个特点，而其他先行国家一般是先市场化，然后才有城镇化。

　　我国的城镇化过程伴随着全球化。在全球化时代，关贸壁垒降低，全球经济一体化明显加快，国际资本的转移大大加速，加工业在全球的扩散形成趋势，尤其是跨国大公司在全球资本的流动过程中起了主导作用，促使资本向着高盈利的地方流动。当然，全球化也带来了很多的问题。比如，发达国家把整个制造业中具有高附加值的两端控制在自己手里。一手抓技术的开发和游戏规则的制定，一手抓市场，把中间那一段，即产品加工和组装转移到第三世界。产品加工和组装这些环节，是最需要原材料和低成本劳动力的，而且会产生严重的环境污染，消耗大量的能源。如我国就成了世界加工业的大工厂，实际上是消耗了大量的能源、原材料，留下了污染，而利润却被他们拿走了，然后我们还被指责低价倾销。我们的纺织业、电视机、电冰箱等都遇到过这样的问题。因此，全球化的弊端之一就是穷的更穷、富的更富，一些地区和城市被边缘化。

　　我国的城镇化过程伴随着法治化。依法治国正在成为我们全党和各级政府的行动准则，一切活动都要符合法律法规，都要依法行政。

　　我国的城镇化过程伴随着信息化。信息化一方面使人们面临信息爆炸而无所适从，另一方面又使信息的不对称性有所改善。过去通过很复杂的手段才能获得的信息，现在通过因特网就能非常容易地获得。个人通讯工具现在成了最普遍的必需品，对人们的活动模式产生日益深刻的影响。

　　所有这一切，都使我国的城镇化比其他国家的城镇化更复杂，因为在此阶段有那么多的“化”在我国同时进行。

　　第二，城镇化不仅仅是人口在空间上的迁移过程，更是社会文化模式的变迁过程。城镇化之前，人们是分散居住和活动的，这种居住模式基本上是以分散就业的自然经济为依托的。城镇化的发展使人们向城镇集聚，人与人之间交往的密度和频率大大提高。文化、法制、社会的组织构架及其变革将与城镇化发生很大的交互作用。因此，城镇化不仅是人口迁移的过程，更是社会文明的变迁过程，也就是从农业文明转向工业文明、从农村文明逐步转向城市文明的过程。

　　第三，我国的城镇化主要依靠工业化来推动。城镇化健康发展的主要条件就是城镇要通过发展工业和服务业来提供就业岗位，使农村和牧区的富余劳动力逐步转移到城市里来。英国著名的规划学家彼特·霍尔曾经说过，世界范围内的城镇化有三种类型。

　　第一种类型，即东亚地区一些国家如中国、日本等的城镇化模式，被称为良性的城镇化。城镇发展提供了工业和第三产业的就业岗位。城市提供多少岗位，就吸收多少农村劳动力。因此，城市因产业发展所提供的岗位与农村富余劳动力的转移量能基本相匹配。也就是说，农村富余劳动力只有在城镇找到比较正规的就业岗位，才能使城镇化平稳进行。这是一种良性的城镇化。

　　第二种类型，即非洲、南亚地区一些国家的以非正规就业为主的城镇化，也就是不健康的城镇化。劳动力转移在前，就业安排在后，过多的农村剩余劳动力涌向城市，这样就发生了冲突，在城市边缘形成很多贫民窟，不仅损害了城市环境，而且也毁坏了农业生产力。这是不健康的城镇化，我国要力求避免出现。

　　第三种类型，即发达国家的逆城镇化。在一些发达国家，90％以上的人口已经集中在大城市、中等城市和小城市。后来农村的生活条件不断改善，交通、通讯非常便利，空气更清新，生态环境更好，有钱人反而愿意住到农村去，每年约有0.1％～0.2％的人倒流到农村去居住。这样就出现了逆城镇化的现象。

1.2我国转型期城镇化面临的危机

　　一是城市过度蔓延。在东南沿海，城市与城市已经连成一片了，而且新开发的地区建筑密度越来越低。史实证明，如果城镇化的过程伴随着机动化，城市的过度蔓延就会同时发生。因为机动化意味着小汽车进入家庭，人们一旦拥有小汽车，人的空间移动自由度和便利性就大大提高了，人们就能在更广阔的空间中有自由居住的选择权。此时，人们就会离开拥挤和被污染的城市中心，到郊区去定居、生活、工作。这样一来，城市的过度蔓延就难以避免了。美国在一百多年城镇化的过程中，也同时伴随着机动化，城镇的人口密度从每平方英里大约8　000多人降到1980年的每平方英里只有1　800人。过度的郊区化造成美国以5％的全球人口消耗了1/4的全球能源。

　　二是城市特色风貌丧失。在我国快速的城镇化进程中，全国各地已经出现了过度改造旧城、乱拆精美的古建筑、盲目“克隆”国外建筑风格、乱建标志性建筑、盲目攀比建筑高度等问题，割断了许多历史文化名城的文脉，造成了“千城一面”的景观，破坏了宝贵的文化遗产资源。

　　三是基础设施短缺。城市是人口高度密集的地方，需要解决城市的防灾、污染等问题，需要足够数量的基础设施来实现公共卫生、公共安全的目的。城市规划法和现代城市规划理论，就是为了抑制欧洲黑死病、伤寒病等城镇化初期传染病的流行而出现的。在农村，一个村里有几百人，他们与外界很少交往。而在城市里，人与人之间的交往突然增加了，这个时候传染病就会迅速蔓延开来。人类历史上最早开始城镇化的法国、德国、英国、意大利等欧洲国家，曾出现了严重的黑死病、伤寒和霍乱，夺走了大约一亿两千万人的生命，比两次世界大战中死去的人口总和还多。因此，英国出台的世界上第一部城市规划法，就明确规定了供水的质量、房子之间的距离、每个房间居住的人数、人行道路的宽度等。由此可见，城市规划就是为了应对城市环境日益恶化而产生的。我国几年前发生的SARS，也是一个警告。因此，城市人口越密集，发展越快，就越需要足够的基础设施去应对人口密集所产生的各种各样的污染。

　　四是房地产泡沫。我国的宜居土地仅为全部土地的10％，且大部分位于沿海地区。与美国有三条海岸线不同的是，我国仅有一条海岸线，宜居地区与少量的高产农地在地理上高度重合。从以前二十年人口迁移的规律看，60％～70％的外迁人口是迁往东南沿海一带。因此，最易发生房地产危机的就是东南沿海，那里人口密集，可建设的土地供求失衡，很容易出现房地产价格的大起大落。

　　五是交通拥堵。现在北京、上海等特大城市上下班时段的堵车情况日趋严重，平均车速从原来每小时40　km降到现在每小时只有20　km，与自行车速度差不多，在中心区里，平均车速甚至每小时只有5　km～7　km，比人走路快不了多少。交通拥堵作为全球大城市的通病，正在我国大多数大城市中迅速蔓延。

　　六是城市污染加剧。世界银行评定的全球污染最严重的20个城市中，中国占了14个。

　　七是城市灾害频发。一些城市跨在地震带上，有的下面是矿井，地下被掏空了，导致地面下沉。还有的城市大量抽取地下水，造成巨大的漏斗，土地的承载能力就变化了，于是有可能造成建筑设施的倾斜、断裂。美国在城镇化过程中没有认识到抽地下水会造成这么大的影响，结果有的地方的一幢建筑或一个小学突然之间全部陷到地底下，造成很大的恐慌。我国华北地区目前存在地下漏斗的面积达四万多平方公里，最深的地方的水位已经降到二百多米以下，水位下降的最快速度达到每年1.5　m。再加上有的城市地下有许多矿井，如乌鲁木齐市的地下就全部是煤，如果一不小心挖到断裂带上，就容易造成突然塌陷，引发城市灾难。另外，城市火灾、洪水等灾害也都会频繁出现。

　　八是城乡收入差距扩大(图1)。

　　这些危机都需要我们在城镇化的过程中加以克服或进行缓解，否则我国的城镇化就不可能是健康的城镇化。

２、转型期城市规划调控的原理

2.1计划经济与市场经济时代城市规划模式的区别

　　(1)经济社会发展计划与城市规划之间的关系从从属关系转变为相互依存的关系。在计划经济时代，国家或地方的经济社会发展计划与城市规划的关系是后者服从前者，国民经济和社会发展计划在空间上的投影就是城市规划。当时受苏联模式的强烈影响，我国把城市规划与国民经济发展计划之间的关系说成是投影和转译的关系。城市规划成为国民经济发展计划的附属物，是落实计划的空间手段之一。随着市场经济的发展，城市规划演变成为国民经济发展计划的“支撑”和“载体”，城市规划的地位有所上升，经济和社会发展计划需要城市规划去贯彻、去落实。现在这两者之间更为平等。因为国民经济发展规划期一般为5年，而城市规划是以20年为周期的规划，二者依据的信息数据、管制目标和方式都有所差别，所以它们之间的关系，已从原来的从属关系逐步转变为相互依赖、相互依存、相互衔接的关系。

　　(2)城市之间的关系从相对孤立转变为相互竞争与合作。市场经济的决策主体是分散型和自主型的。这导致城市的自主权大大扩大，城市政府成为最基础的经济调节细胞，能够独立自主地做出决定。此外，市民可以用“脚”来投票选择居住地，哪个城市的生活条件好、创业环境好、生态景观好，他们就迁移到哪个城市去。这就引发了城市之间争夺中产阶层、企业家、投资者的竞争。同时，产业发展引发了城市之间的竞争和合作浪潮。以旅游业为例，它是一个区域互补性很强的产业，没有人愿意孤立地搞旅游业，一般是周边几个城市运用特色互补，共同发展旅游业。如到新疆吐鲁番去看火焰山、看葡萄沟，然后再经过天池去看天山风光，不同的景观能够相互补充，形成一个协作网络。这促使各景点既是竞争又是合作的关系。旅游业是这样，农业、工业、其他第三产业也是如此。

　　(3)城市规划建设的模式从政府包揽一切转向明晰产权、政府监管。计划经济时期政府包揽替代一切，不需要界定产权关系，不需要保护财产的所有权。而市场经济是以民间和企业投资为主的，政府必须以规划来界定和保护土地的产权、空间的界线，引导投资。政府应做好市场监管，以企业为主体进行城市基础设施建设；通过城市规划合理分配城市空间资源，引导和调控各建设业主的行为；通过建立监管体系来加强对自然垄断企业的监管。

　　(4)城市规划的可控性从刚性和简单转向柔性和复杂。原来的城市规划是刚性的规划，功能分区、土地利用性质、建筑强度、基础设施等方面一旦确定，名义上谁都不能改变，简单明了，但十分僵化，一旦投资项目和经济形势发生变化，规划就难以适应。之所以出现这样的情况是因为计划经济就是政府说了算，认为未来一切都是可以预测的，可以事先调控的。而市场经济有无数个决策主体，不确定的因素大大增加。比如规划上确定某区块要建一个化工厂，但引进了一个投资者，他却想在该区块建一个纺织厂。原来确定的化工厂，现在要改成纺织厂，计划变了，规划就要相应调整。这就要求规划具有一定的灵活性，以适应市场的变化，因为未来是不可预测的。因此，规划就要变得既有限止性、规定性，能对不可再生的资源进行保护，又有适应性、灵活性，能够适应外部的变化，适应投资者的需要，管住应该管的。这样一来，城市规划的管理体系也就变得越来越复杂。

2.2转型期的“市场失效”

　　在转型时期，政府要管住那些市场管不了、“市场失效”的事情，这是政府职能转变的主要方向。现在，县、市政府都面临着精简机构的问题，哪些机构要减掉，哪些机构要强化，如果搞不清楚，就要学习这方面的理论知识。政府的主要职能是解决“市场失效”问题，市场能做的事，全部让市场去做；市场做不了的事，必须由政府来做。这个原则定下来以后，政府该管什么就清楚了，该设立哪些机构也就明确了。

2.2.1典型的“市场失效”

　　一是垄断经营。垄断经营会导致“市场失效”。在一个城市里，自来水供水网络、燃气管道网络等只能是一套，不能有两套，否则就会造成浪费。但一套网络经营容易导致自然垄断，垄断机构没有动力去提高效益和服务质量，政府就需要对这些自然垄断行业加以管制。就是说政府要干预，要注重公平，引进竞争机制，否则市场容易失效。

　　二是外部性。所谓外部性，意指一个人或者企业在追求自身利益过程中损害或者增加他人和社会的利益。给他人带来坏处或者带来好处，都属外部性。外部性有两种，带来好处的是正外部性，带来损害的是负外部性。如一个新的住宅小区，如果建在名校旁边，房价就会上升，因为它享受到了学校带来的正外部性。如果其周边是一个化工厂，时有臭气排放出来，那房价就会明显下降，因为化工厂给居住环境带来了损害，这是负外部性。政府的作用就是要限制负外部性，增加正外部性，这就要求控制噪音、污染和社会犯罪，增加社会福利，增加教育设施、卫生设施和绿地建设。从外部性来看，政府的职能非常明确。 

　　三是信息不对称性。比如到医院里去看病，医生与病人之间的信息就是不对称的。他说你生什么病，病人搞不清楚，没病他说你有病，小病他说你是大病，然后给你开了一大堆药，他赚钱。正因为信息不对称，政府就要监督，要建立一系列的规章制度，如医生从医必须要有执业资格，要有职业道德和行为守则，违反就要被处理等。政府还要对药价进行监控，药品出厂价与卖到病人手里的价差应该合理，要控制这个幅度。通过政府正当的监控来减少信息的不对称性，通过政府的强制介入，强制性进行信息披露，使消费者与服务者之间信息不对称的程度能够降下来。

　　四是公共品提供。如城市道路、桥梁、绿地、残疾人专用道、卫生防疫、医疗和工伤保险、九年义务教育、社会保障制度等都是社会的公共品。这些公共品，市场是无法提供的，企业不可能提供，个人也不会永远做雷锋，这就需要政府通过税收来提供公共品。用最少的财政支出来提供最多的公共品，这是最好的政府的定义之一。然而，政府提供的公共品存在着大量的浪费，因为它没有投入、产出的概念，没有回收期，也不可能回收，如城市里的道路、桥梁是不可以收费的。还有，政府往往是低效益的代名词，提供了多少公共品，难以被市民们监督，也不会主动建立这样一种反馈机制。因此，政府往往缺乏提供公共品的动力，提供得多，对政府官员本身也没有直接的好处。因此要建立一种激励机制，促使政府增加公共品的数量，优化公共品的质量。

2.2.2“市场失效”引出“市场界限”

　　原来国务院所属部委中有第一机械工业部、第二机械工业部、化工部、轻工部、纺织工业部、冶金部等，现在都被撤销了，因为这些部都是管具体产业的，而随着市场化进程的深化，这些产业的发展都是市场能做的事情，所以相应的机构被撤销，政府职能转向市场不能做的事情上了，即转向“市场失效”的方面。“市场失效”引出“市场界限”，是为了进一步说明政府在哪些方面是可以有所作为的，即哪些市场无能为力的事情，要由政府去做。

　　一是公平界限。政府要提供社会公平，人人都可以享受城市的福利，不只是市民，甚至是移民、进城务工人员、旅游者都可以享受；保障社会的环境、社会的安宁，这就是社会公平。许多国家的宪法甚至写明人人生来就是平等的。这是因为保证社会公平是市场做不到的。

　　二是公共品界限。政府必须要为居民提供城乡公共空间，包括道路、桥梁、绿地、公园、广场等。优美的环境、良好的空气质量，是最基本的公共空间素质。因此，胡锦涛总书记提出要让人们喝上干净的水，呼吸清洁的空气，这就是对公共空间最基本的要求。这也是需要由政府去提供的。

　　三是伦理界限。如为残疾人、儿童、老年人提供服务。

　　四是生态界限。不仅要让我们这一代人享受良好的城市空间，而且还要让我们的子孙后代都能够享受，也就是生态要延续，资源要节约，要实现可持续发展。

　　五是城市防灾界限。迅速应对天灾人祸或恐怖活动是市场机制难以实现的。尤其是在人口密集的城市，一旦发生灾难或遭遇人为破坏，政府机构就需要及时采取有效措施，甚至启动紧急预案，将事故的破坏减到最小，保障市民的生命财产和城市的正常运转。

　　六是城市风貌保护界限。因为市场只是做投入最少、产出最多的事情，所以市场不会注意历史风貌的保护。像建于1954年的建设部办公大楼，是与北京十大建筑同一批的建筑。整座大楼具有浓郁的民族风格，但由于当年建造时用的钢筋较细和使用年限的问题，现在属于危房。对于这样的危房，推倒重建是最简单、最便宜的。而保护要比新建多花两倍多的钱，因为要先对大楼结构进行加固，然后进行内部改造。但对于此类历史文化建筑政府要予以保护，因为保住了这些历史风貌，就保存了城市形成的历史文脉和多样化的优美空间。

　　七是城市产业和人口的集聚力的培育。城市是产业的聚集地。为什么在城市化的初、中期，区域的人口和产业向城市聚集而不是分散呢？第一，因为城市具有共享的效应。各种各样的企业、产业聚集在城市，相互之间可以共同享受正外部性。当然也有负外部性，如污染问题，某个企业污染严重，其他企业也就不愿意来了。但是城市正外部性更为突出，因此企业都愿意向城市集聚以获取这种共享的效应。第二，城市具有专业化分工与合作的效应。这一点在大城市尤为明显。在农村、牧区医疗所的医生，肯定是全科医生，从内科到外科只有一个人。但是在城市的医院里，牙科医生就只治牙病，耳科医生就只看耳病，专业分工很细，相互之间又进行紧密的合作，共同为病人服务，这就是专业化分工与合作的效能。医学是这样，工业、商业也是如此，专业化分工细了，服务质量就可以提高，技术就精湛，知识积累就快。这是城市文明带来的财富新源泉。第三，城市会产生一种自组织强化效应。城市的经济体、社会体是自我组织、自我演进的，其结构的复杂度越高，自我演进的性能就越好。一般而论，大城市的竞争力之所以比小城市的竞争力更强，就是因为大城市复杂度高，自适应调控能力强。第四，城市具有规模效应。无论是单个企业，还是企业集群，都有合理的规模效应。它们一旦在城市集聚，就可以利用城市的外部性，使自身的收益更高。也有人将其称之为集聚效应或外部规模经济效应。第五，城市具有交易成本整体下降的效应。比如购买同类电冰箱、电视机、服装等商品，大城市肯定要比小城市便宜，这不仅是因为运输的成本问题，而且是因为大城市的进货渠道多，竞争激烈，尽管它库存的成本比较高，但是价格水平总体是下降的。

　　城市不仅对产业有集聚力，对人口同样有集聚力。城市对人口的吸引，存在三种很强的拉力。第一是城市与农村的工资差距。现阶段我国城市与农村一般劳动力的工资差距约为4.8倍，劳动效率相差4倍多。此差距越大，城市的吸引力就越大。第二是城市提供的就业机会非常多，甚至城市提供生存的机会也比农村多。第三是移民有未来的预期收益。有些人迁居城市后，虽然眼前没有什么好处，但是子女可以得到良好的教育，自己老了以后还可享受社会医疗保障。这两者就是移民对未来的预期。

2.3转型期的“政府失效”

　　政府不能介入所有的社会、经济事务，因为政府不是万能的，有许多事情政府是不能做或者做起来不合算的。

　　一是合乎理性的无知。计划经济的低效甚至无效已经证明了政府确实存在合乎理性的无知。计划经济体制在苏联最早实行，当时列宁对计划经济和共产主义作了经典的解释，他认为共产主义就是苏维埃的政权，加德国的电气化，加美国的大学制度，它是一个简单的公式。什么是计划经济？计划经济就是由中央政府根据老百姓的需求来制造商品。设想挺好，就是不要生产多余的商品，因为资本主义国家生产过剩造成了严重的经济危机，所以就需要中央政府来控制，使生产不过剩，避免产生经济危机。也就是说，用一台计算机来控制所有人的爱好和需求，并据此来生产与需求等量的商品。这是一个很美妙的设想，但是实际上行不通。这就是典型的合乎理性、却是无知的例子，也是计划经济的一个悖论。因为人的爱好是会变化的，是无穷无尽的，不可能通过事先设定计划来满足人们的需求。计划经济是全能和强势政府的行为模式之一，但因为“无知”而被实践证明行不通。

　　二是对公共利益的冷漠。私人利益与某些自然人的切身利益直接紧密相联，而公共利益只能由政府来提供和保护，但难以与政府的某个具体成员的自身利益直接挂钩，这就难以激励公务员认真负责。我们有许多干部忙忙碌碌，往往是在为某些企业服务，而不是为公共利益服务。这样的干部还不是少数。我有一次去新疆检查某个著名风景区的工作，当地官员们给予了隆重接待。一开始我还不明白这么客气干什么，后来才知道原来是要我点头，同意他们把风景区的经营权、门票的销售权全部让给一个公司。这个公司是他们上级的家属办的。风景区是大自然的造化，是祖先留给我们的宝贵财富，现在政府设一个景区大门，然后就收门票，而且每年的旅客人数都会增长30％以上。旅游业是方兴未艾的产业，没有哪个产业的消费者会像风景区游客这样持续增长，没有一个企业的经营模式会像风景区收门票的经营模式那样简单。收了门票以后，政府应将一部分收益用于景区的基础设施建设，一部分收益用于风景区的生态环境维护。但在现实生活中，相当一部分公务员对公共利益冷漠，而只热衷于私人利益。

　　三是忽视少数人或弱势群体的利益。西方发达国家在城市化过程中普遍出现了城市中心区的衰败。掌握着政治权力的中产阶级迁往郊区之后，城市中心就成为有色人种和穷人生活的场所。他们属弱势群体，没有影响政府财政拨款的能力，老城区的维修资金被大量转移到富人聚集的郊区，城市中心就不可逆转地衰落了。

　　四是受到俘获。所谓俘获，就是借助政府的力量来发展私人利益。现在，许多企业特别是大企业都设有公共关系部，这个公共关系部是干什么的？就是走政府的门道，与政府建立各种各样的关系，给政府的官员尤其是关键岗位有权的官员提供各种各样的好处，提供灰色收入，来换取企业的利益。这就是企业公共关系部的妙用。我们许多政府官员被“俘虏”了，就为私营企业忙碌了，而不是为公共利益服务了。一旦政府的多数公务员被俘获，政府就失去了为人民服务的效能。

　　五是信任危机。政府所行使的是公信权，只有获得公众信任，政府所拥有的公共权力才能顺利行使。如果产生了信任危机，公信力就会大大降低，政府施政效率就会大大下降，政府就会失效。

　　六是官僚作风。不关心老百姓的需求、不关心老百姓的痛痒、不关心实际问题的解决，这三个“不关心”会产生官僚主义，也会导致政府失效。

　　七是管制时滞。也就是说事情发生在去年，今年才采取措施。如果政府工作人员不能及时解决问题，办事拖拉，决策缓慢，无人及时拍板并承担责任，政府失效也就不可避免了。

　　以上是转型期政府最容易出现的七类“政府失效”。因为转型期是一个快速变化的时期，是复杂性日益增强的时期，是文化多元化的时期，是全球化不断推进和信息爆炸的时期，任何停滞、守旧的政府都会失去效能。必须要指出的是，这些都与城市规划密切相关。

2.4解决“规划失效”的基本思路

　　一是城市规划的重点应该放在克服“市场失效”上。凡是“市场失效”的那些领域，都是城市规划要关注的重点。市场机制能发挥作用的，企业能有效处理的，政府都不必去关注，也不必发挥调节功能。

　　二是在城市规划的编制、审批、实施过程中要防止“政府失效”。前面讲了七种“政府失效”，其中的企业俘获有一个典型的例子。有一次，中纪委书记吴官正同志到成都视察，他是从基层干上来的，当过市委书记、市长，对基层工作非常了解，当车行至某一主街道时，他看到道路边有一座房子明显占据了人行道。80　m的道路红线控制，怎么会在这一段突然缩小到60　m，有20　m的公共空间被房子占了呢？他当场就在车上对成都市委书记说，这个房子占了红线，肯定存在以权谋私，你们要查查看。市委书记就让纪委去查，结果证明，从规划局长、副局长一直到负责规划审批的处长，一共十几个人都从这项违法建筑审批中受贿，最多的受贿35万元，最少的也受贿了5万元，一个规划局近1/4的人被牵涉到这个案子中。这是政府被俘获的典型案例。

　　三是注重城市规划体系变革的实际问题导向性和渐进性。城市规划体系变革的方向是解决现实存在的问题，解决在转型期发生的种种“市场失效”、“政府失效”，并有效地调控城市的两种聚集力。总之，这种变革不能脱离实际，只能与我国的法治进程和市场化的程度相适应，不能采取疾风暴雨式的改革方式。

３、转型期城市规划变革的基本原则

3.1公共政策研究与物质空间规划并重

　　以前的城市规划只注重研究城市的物质空间，现在既要注重空间资源的合理分配，又必须研究公共政策。因为许多现实的城市问题需要有相应的公共政策去应对。现代城市规划决不只是一个引导城市建设的规划，它的涉及面很广，政策性很强。

3.1.1公共政策研究与物质空间规划并重的必然性

　　以前的城市规划只是引导建设，现在还要关注社会问题。首先，城市发展目标具有多元性。城市发展既要创造良好的人居环境，又要为产业的发展提供良好的支撑，以形成区域的发展核，带动农村的发展，反哺农村、支持农村。整个地区的开放，都要通过城市的发展来带动。其次，城市面临的问题越来越复杂。现在的城市政府官员遇到的许多问题都是极其复杂和棘手的。城市是人类智慧所造就的最复杂的人工与自然复合体。随着市场化、全球化、信息化和机动化的到来，现代城市变得越来越复杂。再次，影响城市竞争力的因素越来越多。所以，城市规划必须研究城市经济、社会和生态环保等问题，不能局限于原来的物质空间。

3.1.2落实“五个统筹”的要求

　　“五个统筹”的核心在城市。从统筹城乡发展看，城市是主动者，是农村发展的“领头羊”。在目前的发展阶段，农村要致富，要解决“三农”问题，必须通过城市支持农村、工业反哺农业。城市要通过基础设施延伸服务，带动周边农村的发展，如城市公交线路延伸到农村，改善农村交通状况。现在有些地方的思路刚好相反，农村的小巴、三轮车涌到城市里来，结果城市周边的农村享受不到城市舒适干净的公交车，反而造成了交通混乱。再如自来水供给系统，以城市为基础向周边农村联网扩散，是保证饮用水质最好的方法。英国社会学家霍华德是城市规划的老祖宗，他最早提出的“田园城市”理念奠定了现代城市规划的理论基础。对于城镇化的发展，他提出了一个著名的观点，就是要把城市的经济活力和现代文明送到农村，把与自然和谐相处的农村田园风光引入城市。城市中要有绿地、树林、公园，小桥流水，市民能通过接触这些自然景观来保持身心健康。英国的田园城市莱奇沃思、20世纪新镇规划，甚至法国巴黎的香榭里大道的取名等都受到霍华德“田园城市”理论的深刻影响。

　　从统筹区域发展看，区域一般由节点、通道、腹地三种要素构成。城市是区域的节点，是区域的发展极，是区域经济发展的火车头；通道是城市向周边辐射的交通、能源、通讯等网络，以及现代的信息流、商业流、物质流等；腹地指的是广泛的小城镇和农村。要实现区域的协调发展，要求中心城市必须健康发展，节点城市数量要增多，功能要提升，通道的密度要加大，腹地要有良好的生态环境和较高的农副产品产出量。

　　从统筹经济与社会发展看，城市规划是统筹经济与社会发展的“抓手”。社会的健康发展需要有足够的公共品。包括教育、卫生、文化、体育和防灾设施在内的公共品的建设需要通过城市规划加以落实。经济发展需要城市规划提供足够的工业和服务业用地，而且各类用地的基础设施要配套。没有“三通一平”和合理的服务设施配套布局，城市的经济与社会发展就不可能协调。

　　从统筹人与自然的和谐发展看，城市实际上是把需求、污染、能源使用、资源消耗集中到了一起，这就带来了人与自然关系的失衡、当代人与子孙后代的环境资源冲突等问题，因此需要规划来加以控制和集约利用。如用地分配，我国一般城市的用地包括15％～25％的工业用地、8％～10％的道路用地、15％～20％的绿化用地，其余为居住用地和第三产业用地。通过城市规划，合理分配城市各类用地，确定数量与空间分布，实现人与自然和谐相处。例如，城市绿地规划要把分散的公园、绿化带、湿地、生态走廊和绿地连成系统，使得动物在此生态网络中可以迁徙繁殖。城市中的人工环境比重很大，然而通过正确的规划引导，能够实现人与自然的和谐相处、可持续发展，这就是规划要做的事情。规划也要通过对城市周边地区的调控，使城市自身与周边自然生态环境和谐相处。

　　从统筹国内发展与对外开放看，现代城市本身是对外开放的主阵地，所谓整个国家的对外开放，就是要以城市为“桥头堡”。外资投资二、三产业，不会直接进入农村，而是首先在城市驻脚，然后才争取周边的农村、农业服务等消费市场。跨国公司总部也不会设在农村，而是设在城市里面，然后再把农副产品加工基地建在农村。例如，新疆非常适合种植葡萄，特别是酿制葡萄酒的葡萄。这类葡萄的种植，要求年降雨量约为200　mm，阳光充足，土质疏松，昼夜温差大。这几点要求新疆都符合，因此新疆有条件发展成为中国的“香槟地区”。若要在这方面引进外资，比如引进法国、意大利的葡萄酒酿造技术，方法肯定是先在大、中、小城市立足，设立销售中心和总部，然后在农村建立种植基地。对外开放实际上是以城市为“桥头堡”的对外开放，没有城市的对外开放，是不可能实现国家和区域的开放的。

　　此外，从理论上分析也可以得出同样的结论。著名的华裔经济学家杨小凯提出了超边际分析经济理论，他认为，大、中、小城市有各自的职能分工。大城市是国际交易的“跳板”，像上海、北京、广州和各省会城市，凡是国际贸易会议都在这些城市开，不会在其他小城市举办，因为这些城市在国际贸易方面的交易成本最低，所以它们是周边国家进行国际贸易的“跳板”。中等城市、地市级城市是某特定地区或区域贸易的中心。小城市则是周边地区农村农副产品的交易中心。这样，城市自然就产生了不同的区域服务功能、辐射能力和相互之间的分工协作。这是城市为什么分等级存在的主要原因。