消防队“见火不救”事件经过多家媒体的报道之后引起了社会各界的广泛关注，争议之焦点集中在作为公共物品的消防能否完全由私人部门提供？政府能否因此而放弃相关的责任？进一步言之，公共行政的民营化是否存在禁区或界限？遗憾的是，学界尚未从民营化及政府管制的角度对这一典型社会事件进行认真分析，从而使相关的社会议论仅仅停留于感情层面的争执。笔者认为，抽象而宏观地论述公共行政民营化的界限问题并非易事，为此，本文拟从民营消防队见火不救事件入手，围绕当下中国社会转型的特殊背景，对消防事业的管理能否实行民营化、需要什么形式的民营化以及政府在后民营化阶段需要采取哪些行动等问题进行初步研究，希冀通过这种个案式的分析以点及面地触及公共行政民营化的界限问题，从而为我国当下日益深入的民营化改革提供理论支撑和相应的制度保障，并求教于学界同仁。
二、消防服务民营化之必要性
如同洪水、地震一样，火灾是严重威胁人类生命安全和财产安全的灾害之一，所不同的是：由于火灾的突发性和人为因素，使人类还无法象对待其他灾害一样，对其进行预警。加之现代大工业社会所造成的人口集中和产业稠密，火灾一旦发生，其后果往往不堪设想。正是基于消防服务所具有的非排他性和非竞争性，这种公共物品的无偿提供一直被认为是现代福利国家中政府的份内之责。问题在于，政府提供作为公共物品的消防服务是否就一定意味着必须由政府亲自去执行？也就是说，政府是否应当同时扮演消防服务提供者和消防服务生产者的双重角色？域外有关国家的公共管理实践似乎对此给出了否定的回答。例如，在丹麦，多数城市和一家私人企业福尔克公司签订合同以提供消防服务，大多数人通过这一安排得到了保护。在瑞典，大约有三分之二的居民从私人承包商那里获得消防服务。[5]
在理论上，消防事务的管理毕竟涉及公共安全的维护，属于现代政府的“天职”，因而往往被人们认为是当然的国家任务而不能转嫁由私人来承担。[6]然而，“某项公共任务是否确属公权力主体的特殊任务，必须依据特定时空下的具体法秩序来决定”，也就是说，“国家可否将某项公共任务视为国家任务纳入管理，或者可否将该公共任务释出由私人负责，首先应解释宪法以及所有合宪法的规范的规定才能决定”。[7]根据我国现行《消防法》第二十七条及第三十条的规定，城市人民政府应当按照国家规定的消防站建设标准建立公安消防队、专职消防队，承担火灾扑救工作；镇人民政府可以根据当地经济发展和消防工作的需要，建立专职消防队、义务消防队，承担火灾扑救工作；机关、团体、企业、事业单位以及乡、村可以根据需要，建立由职工或者村民组成的义务消防队。可见，借助多种形式的民间力量参与消防事务的治理非但不为现行法律禁止反而为其所鼓励和提倡。那么，消防事务的民营化在转型时期的当下中国为何具有必要性呢？笔者认为，这种客观必要性主要源自以下三个方面：
第一，城乡二元对立结构基础上的乡村巨变。一切制度的变迁都可归因于社会结构的变迁。就我国当下的消防管理体制变革而言，同样离不开对现实社会结构的考察。改革开放二十多年来，我国整体的社会结构日益呈现出城乡二元对立的格局，城市与乡村之间在各个方面都形成了巨大差距。正是基于城乡二元对立的社会结构，很多行政领域的改革（如医疗、社保等改革）实际上主要都是在城市进行的，或者说改革的受益者往往都是城市以及生活在城市里的居民。现行消防体制的确立以及消防资源的配置大抵上也是如此。无论是上个世纪八十年代之初颁行的《消防条例》还是九十年代末期颁行的《消防法》，无不将消防资源偏向于广大城市。[8]也就是说，城市的消防事务得到了政府的高度关注，政府所提供的消防服务基本上覆盖了城市地区；相比之下，广大农村地区由于人口、产业都没有城市密集，火灾的发生概率及其造成的损失较低，因而所获得的消防资源极少。如此以来，政府所提供的消防服务自然就难以惠及农村和农民。然而，伴随着城市化进程的迅猛推进和农村地区经济的发展，中国传统的乡村面貌已经发生了巨变。特别是在江浙等沿海经济发达地区，农村的企业日益增多，其规模和密集程度甚至超过了一般的城市，火灾发生的几率日益增大，消防服务的需求也随之提升。在这一背景之下，旧有的公共消防管理体制和消防资源分配模式的弊端日渐显露，以行政为主导的城市消防体制面对中国农村的变化表现出强烈的促不及防。旧行政体制的巨大惯性和农村地区对消防服务的巨大需求，为民间力量参与消防服务的供给提供了广阔的空间。特别是伴随着社会主义新农村建设运动的开展，城乡二元对立的紧张格局有望得到及时缓解。于是，消防事务的民营化自然就成了社会发展之需。
