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（二）“利害关系”内涵的可拓展性为公益诉讼提供了依据。
我国宪法规定“公民有参与国家事务管理的权利。”因此，如果我们从国家．社会角度出发，凡是涉及公共利益的行为对每一个公民而言，都应是具有利害关系的。进一步推之，公民通过诉讼程序，向法院直接起诉侵害国家、社会公共利益的行为，并不是对他人私权利加以干涉的行为。故而，我们不能把利害关系局限于直接利害关系。无直接利害关系的人之所以有权起诉侵犯国家利益、社会公共利益的行为，主要因为，起诉人作为国家和社会的主人，有权利维护国家利益和社会公共利益。对侵犯国家利益、公共利益的违法行为，如人人都视而不见，那么个人、组织的利益也必然受到损害。正所谓“覆巢之下，焉有完卵”，正说明了这一道理。只不过，我们这里所言的利害关系非直接而为间接的利害关系。美国所谓的“真正有利害关系”既包括我们这里的直接利害利害关系、也包括间接利害关系，这也正是美国为什么没有独立的公益诉讼制度，而是包含在民事诉讼制度里的原因。
（三）法律制度自身设计的缺陷需要公益诉讼来加以补充。
作为一国的法律制度，虽然有其生成的自身成因，但人为的促成性又是不可避免的，而作为参与其中的人的主观因素，不可避免地会带有一定的片面性与非完善性，并且在涉及众多利益冲突时，法律不可能完全做到兼而顾之，往往会发生利益的取舍问题，但当我们选择一种利益加以保护时，另一种利益的损害也就在所难免。在法律面临这样的两难处境时，公益诉讼便成为其中一种弥补缺陷的手段。比如在民事诉讼中，我们往往遵循“不告不理”，但在某种不告的行为确实分割了社会公众的利益时，这种再也“忍无可忍”的“公益诉讼”人替法律寻找了一个平衡点。再者，国家机关和公务员的力量是有限的，法律的触角也是无法触及社会的每一个角落的，在法律显得力不从心的“真空地带”中引入公益诉讼人的“私人检察官”行为，无疑是对我国国家执法机关有力的补充，这在建全我们社会法制的今天是很有必要的。
（四）起诉资格的放宽也是公益诉讼可行的另一原因。
早期各国法律无一例外都对起诉人资格作了最严格的限制，即起诉之人必须是有直接利害关系的人也就是法院审理结果与其有关系的人。后随着社会的发展，这种严格的限制显然已不能满足诉权的充分发挥，进而起诉人资格有所放宽，如民诉中，将传统意义上的当事人进一步修正拓宽到可为他人的权益提起诉讼的当事人，而纯粹意义上的当事人则又进一步突破了起诉人资格的限制，即以“自己的名义，就特定的民事争议要求法院行使民事裁判权的人及相对人。”毫无疑问，这里的当事人甚至包括了非正当当事人。应该说，起诉资格的放宽在各国已成趋势，而也正是这种资格的放宽，从而使公益诉讼人参与诉讼成为可能。
（五）公益诉讼制度的开启不会诱发“诉讼爆炸”
今天，在美国，“诉讼爆炸”已成为使法社会学家和国民深感忧虑的社会问题。之所以称之为爆炸，不仅是因为诉讼数量多，能量大，已超过民事诉讼制度的负荷，还因为诉讼及其运作机制已对这个国家的社会生活产生了如此深刻的影响，以致于诉讼竟成为美国社会的一个象征。《诉讼爆炸》一书作者这样批判道：“尽管美国社会有许多成功之处，我们的民事诉讼制度却是一种可笑的失败，以其昂贵、恶毒和不合理耻笑于世界。美国的诉讼爆炸已经浪费了极大财富，使许多令人尊重的职业蒙受耻辱，它毁掉有价值的企业，并且给破碎的家庭带来无尽的痛苦。”他在本书中以法社会学的方法分析批判了使美国成为一个好诉社会的各种诱因，并以一个法学家的身份，提出了自己的改革方案，美国的诉讼爆炸是典型的，但不是绝无仅有，在其他西方国家，尽管情况似乎没有如此严重，但也已经听到了类似的忧虑和改革的呼声。据统计，我国所有法院每年受理的案件约500万左右，远远还没有达到“诉讼爆炸”的可能，且当今社会，人们一直在呼吁公民法律意识地提高，诉讼与其是个人策略，不如是一种政策机会。你开始想象，起诉的人越多，就越能找到幸福；被起诉的人越多，人们就会因惧怕导致相同的命运而对自己行为的负责感越强。简而言之，诉讼越多，世界越近于完美。“诉讼应该被视为不仅是用于分清两个有争议私权的界限，而且是为了解放那些权利遭到无理践踏的人们的战斗”。事实上，比解放实际的受害者更为重要，是为了防止以后权利再度受到践踏，“私人争执可导致公共利益，你加入战斗越多，你就为他人而使世界的情况变得更好。”正是基于我国目前的诉讼实际情况及诉讼本身的价值与作用，担心所谓的公益诉讼诱发“诉讼爆炸”似乎是多余的。
（六）公益诉讼自身存在的一些缺陷是可以通过相关程序设计加以避免的。
正如每一个制度的设计都不可能是尽善尽美的，公益诉讼在运转的过程中也必然会诱发一些问题的产生。其中一个最突出的问题就是权利滥用的问题，然而这个问题不应该成为我们拒绝它的理由，因为，任何制度都需要相关程序加以保障。我们只需设计有关的权利制约的机制，就能很好地避免这个问题的发生。
三、我国建构公益诉讼制度的设想
为了使公益诉讼制度在我国司法实践中发挥其应有的作用，对其进行完备，科学合理的程序设计是必要的，下面针对公益诉讼制度的建构提出几点设想：
（一）投诉作为提起公益诉讼的必要前奏。为了及时有效地制止和处罚侵犯公益的行为，行政执法与司法相比，具有主动性和及时性的特点，行政执法部门在接到投诉之后可以及时制止违法行为，把对国家和社会造成的损失减小到最低程度。而与此相反，诉讼程序纷繁，时间相对过大，显然没有行政执法得力，因此，有必要规定投诉作为公益诉讼提起的必经程序。只有投诉无门、无果时，方可提起诉讼。
（二）设立预审制度。指在审判机关正式受理公益诉讼之前，对公益诉讼人的起诉进行审查，以确保公益诉讼人所控的侵犯公益的行为有事实和法律依据，排除没有事实根据的起诉。必要时，可由人民法院将公益诉讼人、被告召集在一起，在质证和辩论的基础上做出判断，以决定是否立案？案件的双方当事人为谁？以何种类型的案件立案？
（三）受诉法院级别应作相应地提高。即一审法院应为作出违法行为的主体在所在地的中级人民法院，因公益诉讼与其他常见的诉讼相比，往往会涉及更为广泛的大多数人的利益，且起诉人所受到的阻力也相对较大，比如行政公益诉讼，面对代表国家的公权力机关，诉讼人往往会显得力不从心，甚至，违法的行政机关会以权压力，阻挠诉讼人的起诉。正是出于对公益诉讼的重视及保护起诉人的诉权，我们就有必要把公益诉讼案件交由中级人民法院作为一审人民法院。同时由于中级人民法院对法官有着更高的学历和审判经验要求，因此，相当于基层人民法院来说，中级法院的法官更能满足公益诉讼对法官高素质的要求。
（四）设立保证金制度。公益诉讼中起诉和诉讼标的缺乏足够的利害关系。这就使公益诉讼人缺乏相应的动力追求胜诉的结果。为防止公益诉讼人在启动诉讼程序后，随意退出或无故缺席，造成法院审理机制的瘫痪和司法资源的浪费，可以规定法院在受理案件之时，要求公益诉讼人交纳适当数额的保证金，作为公益诉讼人完整地参加诉讼过程的物质制约手段。在诉讼程序终结之时，不论其是否败诉，法院都应如数退还保证金及相应银行利率。
（五）修改有关举证责任的理论。关于举证责任问题，学者众说繁谈并无定论。笔者认为：有必要区分举证责任中的提供证据责任和说服责任。前者是法院审理案件的基础，后者则是确定贩诉责任的指针。故对有关公共利益损害或可能损害的事实证据，由公益诉讼人提供，而对于提供法律法规及规范性文件的责任，则由被告承担。在诉讼过程中，双方可不断地提出新的证据以达到胜诉的目的。至于说服责任的承担问题，不应做“一刀切”的规定，可在制定实体法时对说服责任的分配问题作出规定。
这里还存在一个问题，即在公益诉讼作为个人组织时，因为自身力量的薄弱而难以满足举证责任的要求，针对这一问题，笔者认为应当让检察院参与到公益诉讼中尤其是民事诉讼中来。并作为民事诉讼当事人身份出现，检察院作为公法机关，其收集证据的能力自不待言，在公益诉讼人向检察院提出申请后，检察院在经审查后，可与公益诉讼人合作作为联合当事人或其作为主要诉讼参与人，进入公益诉讼程序。
（六）撤诉与和解。当事人的自由处分将受到法律较多的限制。首先，公益诉讼人如果撤回起诉，要受到法律严格的限制。除已提起的公益诉讼证据不足，法院允许撤诉外，凡事实清楚，证据确凿，被告明显违反法律，侵害国家利益、扰乱社会秩序的案件一般不允许撤诉。其次，双方允许自行和解，但要符合法律相关规定。例如：国家对某一违法行为的处罚是违法金额的1-5倍，则被告只有在承诺接受法定范围内的罚款，并交出罚款的情况下，才允许双方自行和解。
（七）公益诉讼裁判的执行应有别于民事裁判执行的特殊执行程序。公益诉讼裁判发生法律效力后，交由人民法院相应执行机关直接执行。民事裁判发生法律效力后，当事人自愿履行的，不需要按照执行程序由人民法院的相关执行组织加以执行。只有在义务人拒不履行义务，权利人申请强制执行或者由审判组织依法移送执行的，人民法院执行组织才按执行程序执行。执行中，如果涉及相关权利人难以确定或无法确定时，执行所获收益应该收归国家。刑事公益诉讼直接有相关机关执行。
（八）原告胜诉以后应给予一定的奖励。我国关于奖励揭发，检举违法行为有关的单位和个人的规定早已在各类法律中有所出现。如《中华人民共和国统计法》就有相关规定。
在公益诉讼中，公益诉讼人要承担举证责任，诉讼费用，还要为诉讼花费人力、物力、财力。尽管公益诉讼人提起诉讼之初，是出于对国家和社会事务的关心，但是“人们奋斗所争取的一切都同他们的利益相关”。对于公益诉讼人的这种惩恶扬善，保护国家和公共利益的行为以奖励的形式加以鼓励，有利于更多的公民加入到公益监督的领域，从而形成社会监督这种强有力的外在力量。
四、公益诉讼制度的展望
公益诉讼制度，作为公民参加国家事务管理的新途径，在我国司法实践中，有着广泛的适用前景。
第一、公益诉讼制度是社会主义民主在诉讼领域的体现，它为社会主义民主的实现提供了现实的途径和司法保障。一方面它丰富了社会主义民主的形式，为人民参与国家事务的权利有了司法保障。保障人民参加国家事务管理，成为国家主人；防止公务人员滥用化共权力，矫正错误的公共权力。
第二、实施公益诉讼制度是依法治国的重要基础，它能极大地促进实现法治。一方面，它实现以司法权力制约国家权力。从而避免由于权力集中而出现人治的局面，另一方面，它有助于实现社会主义法制的十六字方针，维护法律的权威性。 参考文献：
1、周楠：《罗马法原理》。P3
2、韩志红：《公益诉讼制度：公民参加国家事务管理的新途径》；（中国律师：1999第11期）
3、郑春燕：《论民众诉讼》《诉讼法学》司法制度2001年第8期。
4、廖永安：《检察机关提起民事诉讼》《诉讼法学》司法制度2001第1期。
5、杨立新：《新中国民事行政检察发展前瞻》《河南省政法管理干部学院学报》。 |
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