在不断推进行政体制改革的进程中，随着政府职能转变目标的提出，改革的内容逐步从行政体系内部延伸到行政体系外部，又从行政体系外部反射到行政体系内部。从理论和实践上看，行政体系内部的改革任务主要是政府职能定位（主要是建立政府调控体系）、机构调整（包括一些事业单位的机构调整）、中央政府与地方政府权限调整、干部人事制度改革（建立和完善国家公务员制度）、加强行政民主法制建设以及培育行政新文化等；行政体系外部的改革任务主要是党政关系优化（党政分开）、政府与企业权责关系的改革（政企分开）、政府与社会（包括社会中介组织）关系的理顺以及政府与市场之间功能的界分等等。从行政体制改革本身目标和内涵而言，内部改革是主体任务，外部改革是对内部改革的配套和服务，同时也限定了内部改革的范围和有效性。（注：不同学者对行政体制改革内容框架的具体归纳有所不同。一般把行政体制改革的内容界定在行政体系内部，只在提出解决行政体制改革现有困境或涉及行政体制改革未来趋向时，才把行政体系外部的改革任务纳入行政体制改革的内涵之中。（参见顾杰：《中国当代的行政体制改革》，《党政干部论坛》，1996年第8期；刘怡昌：《迎接新世纪的重大变革――20世纪末叶中国政府的行政体制改革》，《政治学研究》，1996年第1期。）这种关系的复杂性，完全是由行政体制改革“上下改革结合部”的特殊地位所决定的。它表明在行政体制改革的进程中，必须确保实现内容变革与形式变革的有机配合和整体推进。政府机构改革和职能转变是不可分离、不分先后的统一体，这呼唤着行政结构――功能的良性互动机制的形成。因此，学术界应当重视对政府权力的结构――功能双向合理化及协同发展的研究。
行政体制改革难题及对策：综合配套改革势在必行
在现代化建设特别是经济体制变迁的驱动下，我国的行政体制改革取得了一定的进展。但随着改革开放的深化，走向改革深水区的行政体制改革遇到了来自各个方面的阻力，各种矛盾错综复杂，这导致了现阶段行政体制改革渐进性、艰巨性和过渡性的总体特征。从学术界近年来的讨论来看，现阶段行政体制改革的难题可归纳为以下三个层面。
首先，在宏观层面上，经济体制、行政体制和政治体制这三大体制改革之间未能形成良性的互动关系，经济体制和政治体制在一定程度上制约了行政体制改革的纵深发展。一些学者指出，行政体制改革有其客观的“动力系统”，新时期中国行政体制改革的动力主要来自两个方面：政治权威的推动和经济体制改革的推动。（注：参见汪永成：《社会转型时期中国行政发展的动力系统分析》，《行政论坛》，1997年第7期；齐明山：《试论行政体制的结构与政府机构改革的动力》，《云南行政学院学报》，1999年第2期。）因此行政体制改革几乎缺乏自动力机制，经济体制改革的推动是行政体制改革的根本动力，同时需要政治体制改革提供更多的政治权威支持，这造成了中国行政体制改革的适应性特征，经济体制改革和政治体制改革的状况对行政体制改革具有客观上的决定性。然而，由于中国目前市场经济的发展水平总体较低，而且在不同区域和不同行业的发展很不平衡，行政体制改革的外部关系也远远没有理顺，市场经济体制的不充分性和行政体制改革外部关系的不清晰性对行政体制改革构成了严重的制约。另一方面，正如有的学者指出的，“我国的行政改革是在现有政治和法律体制内进行的，后者改革的滞后无疑影响到行政改革的顺利进行。”（注：周志忍：《我国行政体制改革的回顾与前瞻》，《新视野》，1996年第4期。）例如，中国社会主义法制事实上存在着政策和法律两种社会行为规范形式，即“二元法制”，“二元法制”的功能在于弥补政策法基础上的“一元法制”的不足，并逐步向法制基础上的“一元法制”过渡”。但在目前的过渡时期，两法之间的权威冲突加剧，规范效力扭曲，行政体制改革的法制环境阻力加大。（注：朱光华：《政府经济职能和体制改革》，第385-386页，天津人民出版社，1995年版。）
