四、重新认识自然与水，迎接新的挑战

新中国成立50多年来，水利建设尽管成就辉煌，南水北调工程的实施，将会逐步缓解我国北方地区水资源短缺的形势，但水旱灾害和水环境恶化的整体态势尚未得到完全有效遏制，水患不止，直接威胁国家安全和社会稳定。非典疫情虽然给人类带来灾难，但它却给人类带来启迪：一是警示人们应当如何重新认识自然，对自然界敌人重新认识。二是如何保障新的治水思路到位，以保障粮食安全、经济安全、国家安全，要切实维护水环境的安全、人民健康水平的安全。三是水是人类生命之源，一旦发生大面积水荒，其灾难可能要远远大于非典病毒，人类如何应对突发事件，建立健全应急指挥系统，建立健全全社会乃至全球的防、控、治三位一体的安全保障体制和应变机制。因此，我们应当通过借鉴非典的突发性，重新认识自然，迎接新的挑战，重点是完善发展战略和确立新的应变机制。

针对新的形势和面对现代社会的发展，现代水利的内涵不仅仅是水工程的数量及其工程技术，更重要的是观念、价值观和人居环境和生活质量，以及水工程的质量和现代化的管理体制和机制。总之，进入21世纪，中国水利改革与发展已进入新的历史时期，治水思路转变的重点已确立以水资源可持续利用为主线，实现工程型水利向资源型水利的战略性转变。因此人类要控制对水资源的过度开发和污染，应当从体制和机制创新入手建立和完善五大体系：一是防灾、控灾、减灾的监测、调控的信息网络体系。二是水资源的优化配置和高效利用、有效保护的调控和决策体系。三是依法管水，形成多龙治水，一龙管水，供水、排水一体化和城乡一体化的执法管理体系。四是社区公众参与的宣传服务体系。五是非常时期用水标准及其应对体系。

从20世纪发达国家水利建设的发展进程来看， 20世纪80年代以来，可持续发展战略已成为各国经济社会与环境协调发展的共同准则。治水思路已从“人与水抗争”转向“人与水共存”，从过去的“防御洪水”转向“洪水管理”，从“水资源大规模开发”转向配置、节约和保护，并寻求“环境和生态功能”，从“单一的工程管理”转向“流域内人类生产生活行为和生产方式的管理”、从“多目标开发为主的大规模水利建设时期”转向“以水法规和现代水管理为中心的综合治理时期”。过去人们没有考虑水资源有限的问题。随着经济社会的发展和用水量的急剧增加，在一些国家和地区，水短缺和水污染日趋严重，水资源已成为经济社会发展的严重制约因素，此时水资源的有限性及其节约和保护问题引起世界各国的关注。其基本思想都是对水资源的开发利用要在自然环境包括水资源的承载能力限度内，维护水环境和水生生态系统，实现水资源可持续利用。总而言之，当今世界应当走向人类与水相依共存的时代，应当进入以水法规和现代水管理与良好水环境为中心的综合治理时期。

借鉴国外水利发展的进程，虽然我国已经调整了治水思路，并正进入一个新的发展阶段，但尚未完全到位。因此在未来水利事业的发展的战略重点应当尽快从工程型水利逐步向资源型水利转变，在大力提高江河防洪标准的同时，要增强“水危机”的忧患意识，水利的发展战略在加强工程措施的同时，重点领域应转向非工程措施，实现工程措施和非工程措施有机结合；在加强水资源开源、利用的同时，重点领域应转向资源的配置、节约和保护的有机结合，依靠科技进步和体制与机制的创新，改变工程型水利的单一结构和模式，加快水利结构的优化升级。应当看到资源型水利是依靠工程创业，在工程型水利发展的基础上，向资源型水利转变，这是历史发展和时代进步的必然产物。或者说，未来水利事业的发展不可能再靠传统措施，在工程数量达到一定量级的基础上，已不可能单纯依靠水利工程数量的增加来解决，从水利基础设施的存量和增量进行比较，不言而喻，未来水利事业的发展依靠过去已建工程的存量和质量仍然是主体。特别是是进入科技创新和体制创新的新时代，不能只是靠工程措施，而是要加强非工程措施，以及两者的有机结合。水资源开发在开源的同时，靠增量是有限的，重点是资源的配置、节约和保护，尤其是通过工程和资源的统一调度和管理，建立起节水型和集约型经济发展体系，才能实现水资源可持续利用。汪恕诚部长提出的资源水利的最重要的本质特征就是正确处理人和自然的相互关系。处理好这两者的关系，是保障经济的可持续发展和人口、资源和环境的协调发展的基础。

今年“6●5”世界环境日的主题为“水--20亿人生命之所系”，这一主题强调了水对人类生存和可持续发展的核心作用。因此我们议论中国水危机问题，不能就水论水，我们必须从人类的生存与发展的战略高度，从水资源可持续利用和经济社会可持续发展战略来认识水的问题，从全球环境的视角来审视水危机问题。比如，地球的气温到本世纪末有可能平均升高1.4∽5.8ＯC，温度升高势必对各国雨情和水情带来影响。另外城市化进程的加快，城市化又会影响当地气候，城市灾害的风险随之增加。尤其是我国随着城镇化进程的加快，每年几乎以一个百分点增长，这样城镇用水需求量将呈增加趋势。另据有关报道，目前全国有400多座城市属于资源型城市，所谓资源型城市是由资源开发而兴起，并以资源开采为主导产业的城市，由于历史原因，长期以来，资源型城市“重基地建设，轻城市建设”，现在加快城市经济结构转型，这对水的需求会带来什么影响等等都涉及到未来对水的需求。

总之，从人类生存与发展而言，首先是生存，发展是为了更好地生存，这两者是不可分割的。因此我们绝不能只局限于水利行业部门讲水，应放到整个国民经济的大系统中，放在国家安全和社会稳定的安全高度来认识水危机问题，必须从国家宏观决策的高度，由国家进行统筹规划。在治水思路上，要正确处理经济发展与水资源承载能力的关系，这是全面建设小康社会和基本实现现代化目标的关键。经济建设必须首先考虑水资源条件，经济的高速发展有赖于资源环境条件，有赖于城市安全系统的生态支撑能力。因此在定性分析上主要是把握发展方向，在定量分析上主要是考虑水资源承载能力，在对策分析上主要是考虑水资源的优化配置、高效利用和有效保护，这是保障经济社会可持续发展的基础。水利部作为水行政主管部门已经确立在开源与节流，配置和保护，节水减污的发展战略，遵循这一战略，各级水行政主管部门和广大水利工作者要从切实保障生活、经济、生态用水整体安全的视角，从思维方式、生活方式、生产方法的价值取向，拓宽解决干旱缺水与水危机的思路。从非典疫情的突发性得到的启迪就是我们必须尽快建立健全大面积干旱缺水应急决策指挥系统，这个系统应当包括：一是制定城乡用水警戒线，要分类、分区、分级制定不同的警戒线；二是城乡干旱缺水全程监控信息体系；三是各业干旱缺水风险评估机制；四是建立防、控、治理，三位一体的干旱缺水决策支持体系；五是建立水源战略储备体制，尤其是干旱缺水地区，要严格控制地下水的开采，作为战略资源储备；六是应急调配和用水控制体系；七是社区公众参与服务与监督体系；八是对干旱缺水的防治减灾调配法规保障体系。

中国是世界上农业大国，又是发展中国家，中国的国情和水情决定了中国经济结构和用水结构，目前我国的经济结构：据2001年统计公报，全国国内生产总值95，933亿元，第一产业增加值占15.2 %，第二产业增加值占51.2%，第三产业增加值占33.6 %，大体上是1.5∶5.1∶3.4。而2001年我国总用水量5，567亿立方米，其用水结构，第一是农业（含林、牧、渔）占68.7 %，第二是工业占20.5 %，第三是生活占10.8%(含农村5.3%) ，关于生态用水目前尚无统计资料。与上年比较，全国总用水增加了70亿立方米，其中农业增42亿立方米，占60%，生活增25亿立方米，占36%，工业只增3亿立方米，只占4%。从2003年北京市用水变化及其结构来看，用水总量40.48亿立方米，其中农业仍位居第一，但生活用水首次超过工业用水，其比例是农村占48%，生活占23%，工业占20%，其它包括河湖环境用水占9%。从非典疫情来看，未来生活用水肯定呈增长趋势。由于北京生活用水跃居城区首位，成为新用水大户，在2010年南水北调竣工前，北京采取的五项对策措施之一是将怀柔地下水，年开采1.2亿吨直供城区，同时明确对地下水开采利用必须在宏观上有效控制。这些对策措施在正常情况下，应该说是极其有效的，但遭遇特大干旱年，尤其是连续干旱有井皆枯的特殊年份，而又无外补水源怎么应对？总之，一方面未来城市用水结构及其变化，城市生活用水增长，以及特大干旱年份的水安全问题，应当引起水行政主管部门对制定未来发展战略时予以高度重视。另一方面生活用水增长的同时污水排放量也会同步增长，2001年全国废污水排放总量626亿吨（不包括火电直流冷却水），其中工业废水占62%，生活污水占38%，但国家环保总局2002年中国环境状况公报显示，我国七大江河Ⅲ类以上水质只占29.1%，重点都在淮河及其以北地区。废水排放量生活却超过了工业。因此未来生活污水排放量将呈增加趋势，未来两者比例不仅继续发生变化，而且水环境恶化与疾病发生有密切关系，污水增加将意味着带来新的环境乃至疫病问题，因此生活用水污染防治问题对制定未来发展战略应予以同样的高度重视。

我国一方面水资源短缺，另一方面用水浪费又十分严重。农业用水无论是现在还是未来都是大户，虽然农业总用水量，国家已明确在基本维持现有用水总量基础上，通过节水求发展，但农业节水的形势并不乐观，一方面以家庭联产承包的农村经济体制束缚了节水技术的推广，另一方面经济杠杆和计量设施与管理体制又很不到位，不少先进典型表明，就目前的农村经济体制，如果措施到位，不仅每亩耕地可节约一半的用水量，而且增产增效，农民增收，因此农业节水任务相当繁重。工业用水从总体来看，可能是波动式增长，有些地区增幅可能要高一些。而城镇生活用水则肯定是呈稳定增长趋势，但目前城镇生活用水浪费却十分惊人。据有关报道资，最新统计资料表明，我国每年仅自来水管网饮用水的总流失量就愈300亿立方米，约占全国生活总用水量的50%左右。有关资料还表明，目前城市供水，由于水表精度和供水设备的不完善其输水损失至少占供水总量的15%（国家规定的漏损率为8%），多数城市在20%以上，按此推算，每年城镇生活用水损失量至少50亿-60亿立方米(如果考虑农村生活用水其损失量可能上百亿立方米)，其中80%是水龙头滴漏或人为滴漏。我国一些城市特别北方城市供水损失率多在30%左右，如果加上漏计量，有的甚至高达50%。主要原因：一是管网质量低劣，加上老化失修，二用水户严重缺乏节水意识，三是维修管理不到位，缺乏责任感，四是计量设备质量差，五是有些用水大户偷盗自来水，六是有些公共用水不计量，用水十分浪费。因此必须从工程、技术、经济、行政、法律、宣传全方位入手，采取综合治理措施，尤其是严格的管理措施，联合国教科文组织甚至认为水危机主要是管理危机。总之要实现我们的最终目标--建立节水型的生活、生产、生态用水的供用水体系，需要采取以下十项措施：一是确立节水减污为先的战略地位，提高单位水量的效率和效益；二是技术改造，更新管网，严格控制管网漏失率；三是改进供水设施及设备，限期淘汰落后的、耗水量高的工艺、设备和产品；四是加强管理，综合运用经济杠杆，改善经营，提高运行质量；五是严格计量，实行总量控制，定额管理；六是健全执法体系，建立约束监督机制，打击偷盗用水；七是建奖惩、激励机制，鼓励节水；八是控制污染，处理废水，按不同用水，建立分质供水体系；九是社区管理，公众参与，定期公示，加大宣传力度；十是制定相关法规，发布节水法规条例。

总而言之，面对中国水资源短缺的严峻形势，我国有限的淡水资源又受资源条件、工程条件、技术条件、管理水平等诸多因素的影响和制约。因此，必须从水安全的战略高度重视干旱缺水问题，尤其是城市缺水已经制约城市的发展，汪恕诚部长早在2000年就提出，解决城市缺水问题是当前面临的一项紧迫而重要的任务。因此我们要认真落实新的治水思路，坚决贯彻水资源可持续利用的方针，向有序、科学、综合开发、高效利用的方向发展。进入新世纪，随着工业化进程的加快，城市化水平的提高，其相应用水需求量将呈快速增长的势头，由此将引发用水结构的调整和变化。经济发展、规模和生产力布局、生态环境保护与建设都要充分考虑降雨和水资源条件，必须以科技为动力，走内涵式发展的道路。从粗放型向集约型转变。坚持“节水减污”优先原则，解决好开源节流与保护的关系，协调好生活、生产与生态用水，处理好供水与用水、水量与水质、水与生态的关系。

中国是世界上水旱灾害十分频繁的国家之一，水利的兴衰直接关系着国家的长治久安和人民的安居乐业。它具体担负着保障饮水安全、保障社会安全、保障经济安全、保障食物安全、维护生态与环境安全等五个方面。从总体来看，我国前30年水利建设通过大规模的防洪工程和水资源开发，主要还是以工程型水利、为农业服务为主体的时代，后20年的水利建设在加强水安全的同时，逐步开始转入强调水管理、节水、水质、水环境、法规等领域，水利从农业的命脉转变为国民经济的命脉，全方位为国民经济服务，这是水利发展阶段的历史性的根本性变化。但随着经济发展和社会进步，洪涝灾害、干旱缺水、水土流失、水污染和生态环境恶化四大灾害对经济社会的可持续发展和人民的生存环境、生活质量和健康水平带来了一系列的影响，对全面建设小康社会和经济社会可持续发展和国家现代化建设已构成严重威胁。上述这些问题是长期以来形成的，只是未来变得更加严峻和复杂，难点不是工程技术问题，而是集中在资金投入、体制、机制、法制和经济社会与环境协调发展等问题，难点集中在上层建筑、生产关系的改革，这是21世纪中国水利面临最大的挑战。只有从生产力发展和生产关系调整两方面着手，才能解除严重制约中国新世纪经济的可持续发展和国家安全与稳定的“瓶颈”。因此，在21世纪前20年全面建设小康社会和推进国家基本实现现代化的进程中，我们必须坚持以党的基本路线为指针，认真贯彻执行党的十六大的精神，认清形势，加快改革，重新认识自然，迎接新的挑战。要遵循中国国情与水情相结合的原则，以人为本，安全、舒适与富裕、文明相结合的原则，管理水平、技术手段、运行机制先进的原则，始终坚持以经济发展为中心，按照水资源可持续利用为主线，水利现代化为目标，水利工程为基础，高效用水为前提，防污治污为关键，体制机制为保障的治水思路，依靠体制创新和科技进步，开创水利事业新局面，以水安全和水资源可持续利用支撑和保障我国经济社会的可持续发展和国家的安全与稳定，通过提高水安全保障，支持全面建设小康社会目标的实现。