「内容提要」运用改制企业及其职工问卷调查资料，本文研究表明：（1）县以上政府出于财政目标的需要，鼓励并主导了乡镇企业产权制度的改革，改革具有自上而下推动的特征，而并非完全像过去主流观点所认为的那样，改单完全是自下而上推动的结论；（2）地方（社区）政府、改制企业的原经营者、企业职工及社区全体居民在改革后具体企业产权模式的选择上，具有明显的鹰-鸽博弈特征，地方社区政府、改制企业的原经营者之间的博弈结果是改革后具体企业产权模式的选择的主要的决定力量。乡镇政府和企业经理共同控制了乡镇企业的改制，普通职工只有被动的参与权；（3）乡镇政府和原企业经理均无选择股份合作制的动力；（4）企业职工对于是否持股并不十分积极、其能否持股取决于多种因素；（5）职工对改制企业在激励机制、决策机制、管理机制等方面的进步给予积极的肯定；（6）股权结构对企业生产率影响不明显，它表明所有权结构只是生产率提高的必要条件，而非充要条件，它也不是改革最终走向"经营者持大股"的逻辑原因；（7）企业改制、特别是经营者持大股企业对就业、企业长期投资产生了积极影响，改制推进了企业经营水平、市场竞争力的提高。
「关键词」乡镇企业产权改革/股份合作制/产权改革与企业经营绩效
一、绪论
20世纪90年代，被视为中国经济改革的决定性推动力量和经济改革成功的重要贡献之一的乡镇企业经历了一场如火如荼的产权改革。在乡镇企业产权改革初期，鼓励将企业大部分股份卖给企业职工的"股份合作制"被认为是能避免两极分化、有利于吸引职工对改革给予广泛支持、有利于企业解决资本要素短缺、有利于保障产权改革结果的公平和企业职工就业安全的重要措施，并视股份合作制为探索实现公有制有效形式的新途径。从而，将乡村集体企业改制成"股份合作制"企业的乡镇企业产权改革目标模式，得到中央和地方政府的广泛提倡，甚至还一度被中央政府视为城市集体和小型国有企业产权改革的首选模式。江泽民在中共15大所的工作报告中认可并推荐这一改革模式。
然而，尽管得到官方推崇，乡镇集体企业产权改革的深化及演进并未遵从其既定的"股份合作制"式的改革逻辑，改革的结果也远离其初衷，突出表现在，虽然"股份合作制"始终被推崇为乡镇企业改革的目标，但在此框架内，作为改制结果最主要方面的改制后企业产权制度安排已使"股份合作制"变得有名无实。预期的企业职工广泛参与（注：企业职工参与具有多重含义，这里的企业职工参与主要是指职工对改制后企业产权的参与，即职工持有股份占企业总股份的比例。在本研究报告中，"企业职工参与"还有另外一层意思，即对"企业产权改革制度（包括改革目标、手段和方式等）设定和产权改革过程的参与。职工企业产权参与和产权改革过程参与这两者之间本质上具有非常强的关联。在职工风险规避意识、经营能力等诸多相关因素既定条件下，假定职工对改制前企业的经营"实际"状况而非表面状况、进而对企业的长远价值预期具有充分信息，则职工是否产权参与以及参与程度，企业未来的价值增值能力具有决定性影响。但实际情形是，职工对改革过程参与能力不足（特别是无权参与是否允许将部分企业股份卖给职工的决策）可能在很大程度上影响其产权参与的结果。更重要的是，由于对改革过程参与不足，企业职工很难获得关于企业实际经营状况及企业长远价值的充分信息，因而即使产权改革允许职工购买股份，信息不对称也会影响职工的购买决策，从而导致股份安排结果的职工参与不足。）的"股份合作制"未成为乡村集体企业产权改革的主要模式。与之形成鲜明对比的是，到20世纪90年代末这一模式被经理人员控制——"经理（层）持大股"所取代。
为什么股份合作企业（或职工所有制）这个自20世纪90年代初以来政府所倡导的改革模式没有成为中国乡镇企业产权改革的主导形式？概要地讲，国内外学界有两种不同的假设。一种假设是从提高企业制度安排的效率出发，认为股份合作制计划偏离了改革的正确轨道，因为职工平均持股的所有权结构存在着制度安排上的无效率。这种观点认为企业管理者的激励对于企业经营是至关重要的，职工控制型企业无法解决这个问题，并且由于企业职工更关心的是工资高低和工作稳定性，若其持有大量股份，职工对决策过程具有更大权力，将使企业很难集中精力于财务目标，职工控制型企业的经营目标很难锁定在利润最大化；此外股权的分散化不利于投资激励，企业将面临投资不足以及职工承担风险过高等问题（周其仁，1998；张晓山等，1998）。另一种假设则是从企业制度安排形式的决定性因素出发，认为产权改革从本质上讲是一个讨价还价的政治过程，其结果取决于参与此过程的各当事人之间的谈判能力。按照此观点，大多数乡镇企业的职工没有获得股权主要是由于其在组织中所处的不利地位（谭秋成，1998；Li，1999；Ho，Bowles，and Dong，2000）。
本项研究运用针对改制企业及其职工进行的问卷调查获得的数据（注：企业问卷调查在江苏某县进行，企业样本总量为100家。这些企业均为制造型企业，在抽样时事先排除了规模特别大或是不具有企业形态的特别小规模的企业。在问卷中，我们还收集了有关样本企业产值、收入、成本、税利、资产及负债、劳动等近50个指标1995～2000年连续6年的数据资料。职工问卷调查分别在江苏和山东两省共20家改制企业中进行，共回收有效问卷177份。），试图从实证的角度，对上述假设进行检验。本文的结构是：在第二部分我们首先对产权改革过程中改制的3个主要利益相关者改制动机、目标和态度进行理论辨析，以说明产权改革后企业的股份是如何在地方政府、企业经营层以及职工、社区农民等主要参与者之间分配的。重点在于指出改制后的股权结构实际上主要取决于地方政府和企业原经理层的态度和需要，取决于地方政府与企业经理层这两个不同利益主体之间的博弈；因而职工是否参与改制后的企业股权只能是被动的，被事先决定了的。在第三部分，我们运用企业调查数据，对职工股份参与程度不同的企业进行分组，分析和检验企业改制及不同股权结构对改善企业经营绩效的影响；所有权结构对就业水平的影响，以及所有权结构对投资行为的影响。最后，在结论部分对本项研究的主要研究发现进行总结，并指出其政策涵义。
二、乡镇企业产权制度改革：利益相关者及其博弈
（一）乡镇企业产权制度变革的必然性和改制动力
90年代初以后买方市场的逐步呈现使低技术含量、低投资的乡镇企业竞争策略越来越难以为继；同时国营企业改革力度加大、更有竞争力的农村企业（包括私营企业和其他合资企业等）的崛起使乡镇集体企业原有的相对传统国营企业的体制优势大大退化；民权意识的复苏以及乡镇集体企业经营层对其自身利益更多关注导致的改革压力逐步增强；中共14大后，社会主义市场经济体制被最终确立，等等，所有这些构成了乡镇企业改制的根本诱因和内在逻辑。
企业改制当然有其内生性的改革逻辑，但是，无论企业改制的内生性动力有多强，如果没有中央政府对于社会基本制度安排变迁的肯定，没有地方政府出于其财政硬约束需要来主动推动这一改革进程也是枉然，企业改制不可能成为燎原之势，只能是星星之火。
我们对江苏100家改制企业调查数据统计结果表明，乡镇企业产权制度改革具有典型的"自上而下"的发动的特征。对"企业产权改革最主要的原因"的分析表明，县及县以上政府、乡政府和企业经营者的考虑和积极性是企业产权改革最主要的推动力，几乎100%的企业改制是由这3个利益相关者主导的（表1）。县及县以上政府推动改制的动机难以识别。可能的解释是，经历90年代初宏观财政体制变革以后，乡镇以上政府的财政约束增强，通过调整税收组织和征收方式是增加财政收入、减轻财政约束的重要手段。为此，有必要推动基层政府调整其与企业的财务关联、防止他们共谋避税（注：县及县以上政府推动改制的动机可能是一个非常复杂问题。以往的研究涉及不足。本文根据有限资料试图给以最一般的解释。）。从表2可以看出，1995年以来的企业产权改革时期，企业实际税收绝对额稳定上升，2000年100家企业上缴税金总额是1995年的1.8倍，5年年均增长12.6%.同时相对于企业总产出而言，税收比例虽年际间呈小幅波动，但上升幅度同样十分显著。5年产值税率增加了1个百分点以上！这就不难理解为什么县及县以上政府有改制的积极性了。
值得注意的一个现象是，表1显示，没有任何一个企业是应企业职工的要求改制的。这种现象的背后存在着两种可能性。一是企业职工对于是否改制没有任何要求；二是企业对职工的改制要求可以忽略不计。从我们所作的职工访谈中了解到，主要是由第一点所致，究其原因，是因为职工群体没有参与到企业的决策中，普通职工对企业不拥有任何控制权，也缺乏有关改制的必要信息。除了"市县统一布置"外，"乡村政府的积极性以及政府和企业经营者都有积极性"成为第二位的重要原因。之所以如此，我们从对乡村政府和原企业经营者角度改制动机的深入分析，发现乡镇企业产权制度变革具有动力和必然性。
1.从乡村政府角度看
研究表明（周其仁、胡庄君，1987），乡镇企业的创办动机主要表现为增加社区居民收入和社区政府财政收入的社区福利最大化和提供社区就业机会等。但是传统的、乡镇政府通过发展乡镇企业实现自身收入流扩大的财政目标和动机越来越难以实现。乡镇政府通过发展乡镇企业实现自身收入流扩大的财政目标的实现具有多种显形和隐性渠道。很难弄清楚通过隐性渠道究竟为乡村政府创造了多大的财政收入及其演变趋向，据温铁军估计，乡镇企业利润中隐含了未计入的、高达70%以上的转移收益，并有很大部分转化为政府收入（注：温铁军：《乡镇企业资产的来源及其改制中的相关原则》，中经网，1997年12月4日。）。就显性渠道看，主要是通过企业利润上缴和以工补农、建农支出等。对100家乡村企业的统计表明，1995年后这些企业上缴乡村的利润虽有所增加，但增加幅度非常缓慢，而当年以工补农、建农支出则呈急剧下降的趋势（见表2）（注：由于这100家企业中有23家企业于1995年前即已经历企业内部经营制度的改革，乡村政府从显性渠道获得的收入大幅下降的状况，也可能是1995年前的改革的一种结果。但此前的改革，并非企业产权制度的根本变革，可以假定企业与地方政府间的利益关系调整幅度并未达到根本变革的地步。这种假设的合理性在于，事实上这些企业在此后的年份里又经历了"二次改革"即产权制度的根本改变。）。
表2100改制企业若干财务指标的变动情况单位：万元，倍、%
当然，乡镇企业发展还有另外一个目标，即为社区居民创造就业机会。这一对乡镇企业发展动机的解释可能只是在农村工业化受传统体制和政策约束、农村工业化受到人为抑制的早期阶段具有有效性。随着农村工业化的普遍展开，在发展农村工业的政治风险不再的条件下，它日益变成一种软约束。因为，由于政府发展乡镇企业财政目标的始终存在，无论在集体产权下地方当局如何严重地干预企业经营（注：干预的动机除了地方领导人的寻租需要以外，同样还是为了政府财政目标的实现。），虽然企业利润最大化尚不成为集体企业经营的普遍性现象，但无疑的是，企业经营越是逼近"有限的"（注："有限的"利润最大化不同于一般意义上企业经营利润最大化。其有限性在于，企业经营利润最大化受到剩余索取权安排的约束。）利润最大化越有利于地方政府的财政目标的实现。因而，殊途同归地，企业经理和地方政府都有实现企业利润最大化的意愿，这样，就业目标就会成为次要的目标，它只是在保证财政目标实现的情况下才会成为有效的约束因子。这意味着就业目标可能要为企业利润最大化目标让路，只有增加就业成为企业扩张、实现利润最大化目标所必要时，才会去努力贯彻就业目标。这时，保证就业目标与集体是否一定要拥有企业产权这两者之间联系越来越弱。就业目标便不再构成地方政府保有和固守企业产权的理由，而使地方政府更倾向于乐意接受让渡企业产权、实行企业改制。
由于地方（社区）政府在此特定条件下，具有推动企业改制的积极性，从而使得改制具有必然性，使可能变为现实（注：此外，姜长云（2000）还从乡村政府存在着希望尽快切断其与乡镇企业之间的债务链，以规避乡镇企业经营风险的倾向、减少监督成本等角度说明了企业改制的必然性。）。
2.从企业经营者角度看
企业经营者在早期一般主要是由乡村政府选派并是乡村政府利益的看护者和代理人。但是其对企业的直接控制很容易使其成为独立于乡村政府之外的单独的利益集团。由于其独立利益的成型和固化，使得政府对企业及其代理人的监督变得日益成本高昂。这就使得乡村企业一直以来实际上从未停止政府与其代理人对企业实际控制权通过谈判进行的调整，80年代中期后，全员承包制、经营者承包制等的实施便是这种调整的形式和结果。经营者长期担任企业代理人产生了对已有利的两个结果：一是乡村政府和经营者之间日益严重的倌息不对称问题强化了经营者对企业的控制强度；二是经营者在长期的实践中壮大积累了自己的人力资本。这是问题的一个方面；问题的另外一个方面是，虽然经理人员对企业的实际控制强度在不断增强，但由于政府缺乏有效渠道衡量企业经营绩效而适时改善对经理人员的激励包括实现其不断增加的人力资本积累的回报，这导致经理人员对企业的实际控制和其对企业剩余合法索取之间存在严重的不平衡。有证据表明经理人员往往采取多种方式来增加自己在企业剩余分配中的比例而使其实际所得与名义上由制度安排决定的收入水平存在日益严重的偏差。然而，这种非制度安排带来的收益增进毕竟是"不合法"的，存在政治上的不安全感。因而，长期以来在企业经理人员当中（特别是那些经营状况良好、企业价值具有长期增值潜力的企业经营者当中）始终存在着进行进一步制度变革和调整、使其"不合法的"对企业剩余索取的合法化的要求和动力（注：实际上，即使是企业经营状况不好的企业，经营者当中同样蕴涵改制动力。在这种情况下，经营者要求变革的动机可能与那些好企业经营者有所不同，他们希望通过改制从原企业脱身，以便在体制框架内找寻到更好的工作职位。）。企业人员中蕴涵的乡镇企业产权制度变革的上述要求一旦遇到合适的气候必然爆发出冲天动力。在2002年与我们座谈的企业家中，绝大部分是企业原经营者，他们指出，在企业改制之前实际上就有企业产权变革的要求（注：虽然表一中直接回答改制是应"企业经营者的要求"的只有1个企业，但回答"政府和企业经营者都有积极性"的共有23个企业。在企业家看来，无论其有多么大的改革需求，没有当地政府的同意是不可能实现的。故其这样回答具有一定的合理性。）。
另外，市场环境的改善、产品和要素市场发育完整等使得企业经营脱离政府保护变成可能，也是促使企业经营者增加企业产权制度变革压力的重要诱因。
总之，在政府和原企业经营者当中，均蕴涵企业改制的压力和动力。需要和等待的只是适宜的制度和政策环境，一旦具备了这些条件，乡镇企业产权改革的必然性就会演变成可能性。
（二）乡镇企业的利益相关者与乡镇企业产权制度改革的股权分配
在乡镇企业产权制度变革成为必然、制度空间日益变得无限的情况下，乡镇企业产权制度改革的方案确定基本上就成了乡镇企业利益相关者谈判和妥协的一种结果。
乡镇企业的利益相关者根据其与改制关系紧密的程度可以划分为乡村政府、企业经营者、企业职工、社区居民等核心利益相关者和上层政府、银行（信用社）、社区外居民和投资家等边缘利益相关者两大类（注：姜长云：《乡镇企业产权改革的逻辑》，《经济研究》，2000年第10期。）。后者更多的是从企业改制后形成的市场关系中获取相关利益，很少参与企业改制的过程，因而对企业产权制度改革特别是路径选择的决定性作用不大（注：上层政府的作用主要通过政策行为产生影响，其可能影响制度变革方向和空间，因而，其作用方式更多的是提供乡镇企业产权改革的宏观政策背景和条件，并且在上级政府日益退出基层"日常"的活动之后，其对产权改革的具体路径选择等的影响日渐式微。改革实践中，产权改制具体形式最后大大偏离政府的初期政策预期的事实充分说明了这一点。在完善的市场经济条件下，当企业因经营不善而出现资不抵债时，银行、信用社可以行使控制权而接管企业；因而企业面对的信贷约束是比较硬的。但在90年代中期以前，因为乡村政府与乡镇企业之间、乡村政府与上层政府之间、上层政府与银行信用社之间的复杂联系，以及总体上相对较差的社会信用环境，这种信贷硬约束是较少存在的。因而，银行信用社对于乡镇企业产权改革和股份合作制选择的影响，也不突出（姜长云，2000）。）。另外，社区居民的利益在很大程度上是由乡村政府代表的（尽管由于乡村政府实际上也已经成为一个独立的利益集团，这种代表作用只是名义上的），同样地，企业普通职工的利益在改制中则是由企业经营者代表，统称为企业的利益（尽管两者是完全不同的利益主体）。经验表明，无论是社区农民、还是企业普通职工（注：关于企业职工在产权改革中的过程参与，我们的问卷资料分析表明非常有限。）在乡镇企业改制和产权安排方面的参与极其有限，前面对100家企业的调查已经显示，企业改制要么是来自上级政府的要求（50%）、要么是本地政府或企业领导人都有积极性（50%），唯独没有应广大企业职工要求改制的。它很典型地反映出企业职工在改制中没有决策参与权的地位。这与在企业访谈中以及各地乡镇企业改制所了解到的情况是一致的。这种现象的出现也是极为正常的。众所周知，乡镇企业在改制前普遍实行了承包制，尽管承包方式多种多样，但是发包方一直是乡镇政府，而承包方则是企业经理（层），普通社区农民或职工基本没有参与进来。如果再往前推，他们从乡镇集体企业诞生之日起，就从未行使过所有者的权利。同样地，在乡镇企业产权改革中，路径依赖仍然发挥作用。
