建立和完善我国中小学校长管理制度

　　在这个制度主义盛行的时代，制度经济学的衍射力已影响到了社会生活的每一个领域，“制度”要素已经从政治和经济范畴跨越到了教育范畴，当越来越多的研究开始关注制度对教育现象的影响时，教育管理中的制度因素也日益成为决定教育管理效益和效率的核心内容。对教育管理制度的研究与实践虽早已有之，但在今天，在制度成为话语重心的社会环境中，我们不禁要问“制度何以如此重要”?
　　为回答这个问题，我们首先要弄清楚制度概念。虽然文献中对“制度”的解释众说纷纭，不同学派和时代的社会科学家们赋予这个词众多的含义，但一个核心意义，即它是一种行为规则得到了普遍的认可。柯武刚（Wolfgang kasper）和史漫飞 （Manfred E．Streit）在其合著的《制度经济学——社会秩序和公共政策》一书中对制度的定义为：制度是由人制定的规则，这些规则抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为。经济学家诺思认为：制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，这些规则、程序和规范的直接作用就是减少不可预见的行为和机会主义。任何一项制度都存在于一个普遍认可该制度的共同体中，制度的贯彻必须依靠一定的惩罚，没有惩罚的制度是没用的。制度根据其产生形式的不同而分为内在制度和外在制度。内在制度是从人类经验中演化出来的，它体现着过去曾最有益于人类的各种解决办法，如习惯、伦理规范等，违反内在制度通常受到共同体中其他成员的非正式惩罚或正式惩罚。外在制度是被自上而下地强加和执行的规则体系，这些规则由一批代理人设计和确立并被清晰地制订在法规和条例之中，由一个诸如政府那样的高踞于社会之上的权威机构来正式执行，外在制度配有法定暴力机构执行的惩罚措施。因此，对于任何一个组织和个人，都要受到其所在共同体的内在制度和外在制度的制约，以抑制和减少可能出现的、机会主义的和乖僻的个人行为，使其更具有可预见性从而促进劳动分工和财富的创造。
　　对于校长群体来说，它的成员，即每一位校长都要受到这个群体本身内在制度的制约，包括校长的职业道德规范、校长的行为准则等，同时还要受到教育行政部门制定并强制执行的外在制度的制约，包括一系列校长管理制度，例如选任制度、培训制度、评价制度等，以规范校长的领导和管理行为，减少机会主义及不可预见的行为，对超越制度的行为进行惩罚，以促进校长个体的专业化发展、提高校长群体的专业水平并提高学校的管理效能。从这个意义上说，校长管理制度的建立和完善是教育管理制度化和校长行为规范化的内在约束力量，是制度主义思想在教育管理领域中对校长群体的集中体现。校长管理制度是一种通过有效地规范、约束和激励校长及利益相关主体的管理实践和控制行为，以实现教育人力资源的优化配置、以公平的政策环境和校长群体内部治理规范为特征的制度安排。

　　中小学校长是全面负责学校教育教学活动的专业人员，他们具有执行国家公务，直接从事教育活动，领导和管理学校事务等多种职能。在教育领域中，中小学校长是重要的人力资源，他们的各种专业活动都将直接决定国家教育目标的实现程度，决定各级中小学的教育质量，决定数以亿计中小学生的素质和未来发展。从数量上讲，目前，我国内地中小学正职校长总数约57万余人，如果加上副职校长和职业中学、中等专业学校和技工学校的校长，我国中小学校长的总数已经超过了100万。如何加强对这支任务艰巨、数量庞大的校长队伍的管理，通过管理来促进这个职业群体的专业发展将直接决定我国的教育质量。
　　关于校长管理制度，我们对50位来自全国各地的现职校长进行了访谈，访谈结果表明，校长自身已经认识到管理制度确实对促进他们的专业发展具有重要的作用，但除了他们熟悉的培训制度、评价制度和薪酬制度外，还应有哪些管理制度及这些制度之间应该有什么内在联系，校长们普遍没有明确的概念。
　　那么，建立怎样的校长管理制度，才能更好地促进校长的专业发展呢?
　　制度的建设要有一个科学、合理的理论依据。由于校长是重要的教育人力资源，对校长的管理主要由国家各级教育行政部门来执行，因此，根据人力资源管理流程建立、健全校长的人力资源管理制度，是符合科学管理理论和国家人力资源的开发与管理的未来需求的。人力资源管理流程一般包括： （1）人力资源规划；（2）工作分析；（3）招聘和选拔；（4）培训和开发；（5）绩效评估；（6）薪酬和奖励。根据这一流程，对照流程中的每一个环节，校长管理制度应包括校长资格制度、选任制度、培训制度、考核评价制度、晋升制度、薪酬激励制度。
　　20世纪80年代中期，我国政府正式开始有领导、有计划、有目的、有步骤、有措施地对校长队伍进行管理。尤其是从 1989年到现在，我国主要建立了校长任职资格制度和校长培训制度，这些制度的建立与实施对提高校长素质、保障教育质量、促进教育改革发挥了积极的作用。但是，这些校长管理制度还存在着许多不足，主要表现在：其一，校长管理制度不系统、不完整。相对于以人力资源管理流程为依据建立的校长管理制度体系，已经形成的这几种制度只是其中的几个方面，其他重要的校长管理制度如选任制度、考核评价制度、晋升制度、薪酬激励制度等尚处于缺失状态。人力资源的开发与管理是一个连续的过程，缺少其中的任何一环都会造成人力发展的不均衡。其二，已经形成的几个校长管理制度还需继续改进和完善。例如，1991年《全国中小学校长任职条件和岗位要求 （试行）》所规定的中小学校长任职的最低资格要求，在11年后的今天，已明显满足不了教育对校长的新的要求。第三，已有的校长管理制度之间缺乏必然的内在联系，前后制度之间没有相辅相成、彼此协调，也不具有相互制约的作用。
　　因此，建立一个系统的、完整而科学的校长管理制度体系，是教育发展和校长专业发展的必要保障。

　　1．资格制度
　　职业资格证书制度是国家对各行各业从业人员规定的职业准入标准。它是在职业的专业化过程中出现的，要求从业人员经过严格系统的教育和培训、获得能胜任工作的特殊知识和技能、获取职业资格证书以获得从业资格的一种职业管理制度。
　　在美国，由十个专业组织组成的国家教育管理政策委员会（National Policy Board for Educational Administration，NPBEA）制定了中小学校长职业资格标准，要求拟任校长必须经过职业认证并获得职业资格证书方可有资格被选任为校长，这是他们保证校长质量的主要方式。
　　美国校长经过认证并获得资格证书的目的是为了获取职业准入，而在英国，校长经过认证并获得资格证书是为了以资格认证为标准促进拟任校长的专业发展，英国国家校长专业认证机构制定了校长专业资格认证制度（National Professional Qualification for Headship，NPQH），它从决策、教学、组织、政治和验证五个方面对校长资格进行认定。中国香港教育署于 2002年2月制定了“校长持续专业发展规划”，其中规定，香港将于2002年9月对拟任校长实行校长资格认证制度，有志成为校长的人士需通过三项严格的程序才可获得资格证书。
　　资格证书制度是职业专业化的必然结果，也是社会分工和管理进步的表现，它直接影响到职业和行业质量及随之而来的社会声誉和地位。校长资格认证制度是校长职业专业化的基本特征，是国家对专业从事学校教育教学管理的校长的基本要求，是有志成为校长的人士获得校长工作岗位的法定前提条件。资格认证不仅要考核校长人选的学历水平，还包括思想政治表现、职业道德水平、领导管理能力、教育教学能力、身体条件和个性特征等。建立校长职业资格认证制度是校长专业发展过程中提高校长专业社会地位的一种专业行为规范。目前，我国大陆地区对校长职业准入的要求只能做到“持证上岗”，这个证是“岗位培训合格证书”，而非“职业资格证书”，因此，建立适合于我国中小学校长专业发展的职业准入制度，严格控制职业证书的标准和资格的认定程序，是校长专业发展过程中一个尚待完善的因素。
　　2．校长选任制度
　　根据人力资源管理中有关员工甄选的理论可知，有效的人员甄选的目标是使组织具备更高的人力资本，同时使被选者的个人特点（能力、经验等）与工作要求相匹配，从而实现高的工作绩效和高的工作满意度。
　　《管理学》中对甄选的定义为：甄选是一种预测行为，它设法预见哪一位申请者会确保工作成功。
　　由于校长作为学校的领导者及全面负责学校教育教学工作的管理者，对校长人选的才能进行考评时不能只注重他的学历水平或教学成绩，更重要的是要考察他的领导和管理能力。因此，运用各种测评方法，全面权衡校长能力，按照严格的选拔程序进行校长人选的评测与确定，是教育行政部门选拔校长的基本原则。
　　任用指在严格考察的基础上，按照一定程序和手续，对校长人选的确定及其实施，也就是校长的任命和职务的安排。校长的任用必须遵循一定的任用制度，在我国，常用的任用制度有委任制、选任制、聘任制和考试录用制。建国以来，我国的校长任用以委任制为主要形式，即由上级行政机关直接考评并任用校长的一种制度。随着教育体制改革的推进，校长任用制度的改革也在不断地进行着，1999年9月，全国中小学教师继续教育和校长培训工作会议明确提出：要按照素质教育的要求，加强中小学校长队伍建设，建立健全与人事制度改革方案相适应的校长选任机制和竞争择优的原则，不拘一格选拔校长。2001年5月29日，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中再次明确：“中小学校长由县级教育行政部门选拔任用并归口管理，推行中小学校长聘任制，明确校长的任职资格，逐步建立校长公开招聘、竞争上岗的机制。实行校长任期制，可以连聘连任。”
　　由此可知，我国校长选任机制经历了以下发展途径：