|
|
三、对策与建议
（一）多渠道缓解乡村公共产品的供求矛盾
1、打破公共产品供给的城乡分割“双轨制”
为农民提供基本而有保障的公共产品是我国农业以至整个国民经济进入新阶段的客观要求。20世纪50年代以来，我国的公共产品供给一直实行城乡分割的“双轨”制。传统的城乡分治政策框架和制度安排，是以“市民”与“农民”严格分开为基础的。我国宪法规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，国家应发展保障公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。实际上，农民由于“身份”的制约，没有真正享受到国家应当为他们提供的基本公共产品。SARS危机逼迫我们深刻思考人的发展、社会发展与经济发展的关系，也在警示农村公共产品的严重缺陷和不足。在农业税取消后，更需要从根本上解放思想，高度认识为农民提供公共产品的必要性和紧迫性，打破城乡分治的二元结构，实行城乡统筹发展，鼓励和支持大量农村剩余劳动力向城市转移，否则就很难解决农民增收、农业发展、农村稳定等问题。
2、精简县、乡机构和人员，确保公共产品的供给
全国政协常委、国务院参事任玉岭在今年人代会建议精简县、乡机构，促进农民增收。他说，“其实当前农村不安定主要来自于官多的原因，行政机构的无限庞大，财政供养人员无限增大，不仅吃掉了农村改革的众多成果，而且为农村税费改革设置障碍。”
改革开放以来，我国政府机构虽然进行了几次精简，但每精简一次都造成了机构膨胀，人员增长。1979年，我国在编机关干部279万人，到1989年扩大到543万人，1997年党政干部总数达到800多万人。据权威人士估计，全国仅县及县以下由农民养活的干部高达1316.2万人。例如，安徽泰和县1994年财政供养人员10276人，到2000年扩大到13676人，6年时间增加了3400人，增长33%。现在乡镇除了中央政府的外交部没有对口单位外，其余是应有尽有。一般说七站八所，其实比七站八所还要多，什么农机站、农技站、水利站、城建站、计生站、文化站、林业站、广播站、经营站、土管所、财政所、派出所、工商所、邮政所、供电所、司法所、房管所、信用社、法庭等等。一个乡财政供养人数高达三四百人，最多的到了1000人。供乡镇干部吃饭都不够，哪有钱去为农民提供公共产品和服务，所以到了改革的时候了。
在提高乡镇财政能力较为困难的情况下，有二种途径可供选择：一是由国务院组建一个由各方人士参加的机构精简委员会，专门研究精简机构，特别是县、乡机构的政策和方略。在全国范围内大规模的撤乡并镇，扩大镇的经济规模和人口，降低财政运行成本；另一个途径彻底取消五级政府，即中央—省—市—县—乡五级政府体制，实行三级政府体制。本文认为短期倾向于第一种途径，因为在现有条件下取消县乡二级政府不切农村实际。长期改革的目标倾向于后者，通过前者的精简，最后达到治本之功效。
3、鼓励个人出资参与公共产品的供给
要打破所有的公共产品都由乡镇财政提供的机制。在当前我国农村一些乡村公共产品供给的实际情况看，即使在经济发达地区甚至贫困地区个人已成为乡公共产品的一个重要来源，对乡镇财政起到了补遗拾缺的作用。因此，制定能够充分调动个人参与乡村公共产品供给的政策，鼓励个人出资，可以缓解当前农业税减免导致公共产品不足的状况。这些鼓励政策包括：第一，制定一定的税收优惠政策，让城市和乡村的民营企业家参与公共产品的供给。可以根据民营企业对公共产品生产投入的规模和重要程度，确定他们在所得税和其它地方税征收中的低扣或减免比例。投入规模越大，低扣或减免比例越大。第二，利用冠名权和建碑、立传的形式，鼓励民营企业出资参与公共产品生产。第三，提高在乡村公共产品建设上有突出贡献的民营企业家的社会地位。
在鼓励个人出资参与公共产品供给的同时，实行公示、招标和引入竞争机制，降低公共产品的生产成本，提高公共产品供给的效率，从而充分利用有限的乡镇财政资源。
（二）加大市场调控力度，稳定农资价格
农资是农业生产的物质保障，其价格高低直接决定着农民生产成本。据报道，今年宁夏黄河灌区的农民因化肥、柴油和种子等价格的上涨，春小麦每亩成本增加17.58元，而政府给予的种粮直接补贴每亩只有10元左右。农资价格的上涨，已经在一定程度上“吞噬”了种粮直接补贴、减免农业税等给农民带来的实惠。
农资价格上涨，相当一部分涨在流通领域。各级政府要切实负起流通环节的监管职责，积极引导农资经营单位加强与农资生产企业的联合和合作，衔接好货源，确保农资商品品种全、数量足、质量好，满足农业生产需要。农资经营单位要紧急动员起来，加快货源组织，保证及时到位，确保不误农时。同时，要按照国家有关规定合理确定化肥销售价格，积极调剂农资商品库存，向农民敞开供应，不得惜售，更不得囤积居奇，哄抬价格，牟取暴利。各级供销合作社更应该发挥主渠道作用，在农资供应旺季对所属农资供应企业开展价格检查，严防系统内发生乱涨价行为，并形成长效机制。
政府职能部门除了做好流通环节的价格监管工作外，最根本的就在于组织好农资的生产，加大化肥市场调控力度，生产企业因支农的亏损，国家财政应补贴或在税收上予以减免，提高农资生产企业的积极性；定期对涉农生产企业进行质量评估，结合市场状况制定奖惩办法，从源头上确保农资的高质量和低价格。另外，对进口农资要降低经营差率，取消价格上浮。
﹙三﹚为农民增收做出制度性的安排
促进农民增收是时隔18年后中央再次做出关于农业和农村工作一号文件的关键词。从学理上说，农民增收是一种价值目标，减税已让农民看到了希望，而如何建立确保农民增收的长效机制，从根本上解决长期困惑人们的农民问题。新制度经济学强调制度因素对人的行为、资源配置和经济增长的重大影响，认为制度是经济增长的决定性因素。建国以来，我们不是没有制度设计和制度安排，问题是，在当时特殊的历史条件下，我国人为造就了罕见的制度国情：城乡分离的二元社会结构。这种在计划经济条件下形成的歧视农民的二元社会结构，严重束缚着每个农民自由而全面的发展。改革开放以来在由计划经济向市场经济转变过程中，一系列在计划经济条件下出台的着眼于维护计划经济体制的法律制度不仅没有得到及时全面的清理、修正或废除，相反却在起着重大的作用。这在社会转型过程中就产生了这样一种人为扭曲的奇观：从事着农业这种效益比较低下的弱势农民却被重重旧制度之绳捆绑着去与不受约束的强势集团在市场经济的大潮中不平等地“博弈”。很显然，这种游戏规则是不公正的。
因而，在当前构建农民增收的制度环境尤为紧要。本文认为在构建制度环境上应从两个层面入手，第一是从宪法层面入手给农民以平等的公民地位即国民待遇，保障农民的基本权利和自由。在计划经济条件下出台的歧视农民的政策法律制度具有明显的违宪性质，严重地损害了农民的正当权益，必须尽快予以清理和废除。在促进农民增收过程中，要勇于制度创新，真正做到坚决革除一切束缚农民自由而全面发展的体制性弊端，尽快改变城乡二元结构，统筹城乡经济社会发展。同时必须从严约束公共权力、防止公权滥用，实现政府职能向提供公共物品的根本性转变。第二是从政策层面入手实行工业反哺农业、政府补贴农民。农业是一种效益较低的弱质产业，发达国家无一例外地实行对农业进行特别扶持和对农民进行直接补贴的优惠政策。建国以来，我国却逆向选择“挖农补工”战略，这是“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的重要根源。加入WTO后，我们要充分利用WTO的相关条款加大对农业的支持力度，实行对农民的直接补贴。现在我国已进入工业化中期阶段，工业反哺农业的历史条件已经完全成熟。
政府应在以下三个方面做制度性安排：
1、鼓励农民进城务工。一号文件对“进城就业的农民工”定位为“产业工人的重要组成部分”。对“农民工”这个进入城市的新群体的政治角色和社会角色的定位，必将引发城市管理体制和服务体制的重大变革，为彻底打破城乡二元结构迈出了关键性的一步。在不到20年的时间里，从城乡居民严重隔离到实行身份证农民能够自由流动，从农民进城打工受到各种歧视性待遇到成为社会舆论的关注和同情的焦点，从各种歧视性政策法令相继废除到切实保障农民工的各种权益，必须承认成绩斐然。如今中央一号文件把“进城就业的农民工”定位为“产业工人的重要组成部分”，将产生的历史作用可以与当年把知识分子划入工人阶级媲美，不同的是体现了新一届政府更加平民化的亲民倾向。农民向城市分流既是一项重大国策，又是增加农民收入的有效途径。但是长期形成的城乡二元结构和城市对进城农民的不公正、歧视性待遇，极大地影响了这一重大国策的实施。贯彻和落实一号文件，努力将历史形成的不公正格局彻底扭转，并将其成为一种制度性的安排。
2、鼓励发展农村二、三产业。历史已经证明，发展农村二、三产业是提高农民收入的又一有效途径。农村二、三产业其实就是乡镇集体企业和小城镇经济。曾经一度辉煌、占据“半壁河山”的乡镇集体企业，由于技术、资金、管理等因素的制约，在汹涌澎湃的市场经济大潮冲击下，出现严重分化，少部分成为与乡镇集体经济脱钩的民营企业，绝大多数乡镇企业要么举步维艰，要么分崩离析。一号文件要重振乡镇集体企业雄风。当然，思路和政策与以往有明显变化。一方面要求乡镇企业推进改革和调整，积极引进强势企业的资金、技术和管理等现代企业生产要素，使之成为在市场经济大潮里游刃有余的混合所有制企业；另一方面创造更加有利于乡镇企业充分利用资源优势的政策体制，“只要符合安全生产标准和环境保护要求”，就不能随意打压。至于发展小城镇经济，一号文件的新思路是把与“移民搬迁结合起来”。“移民搬迁”不仅是由于国家重点工程的建设需要对当地居民的搬迁，还应包括对那些根本不适宜人居住或常年靠政府救济度日的当地居民的搬迁。同时各级政府还应该设立专项资金安置移民。这些重大政策的出台都带有制度创新的性质，必将促进农村的城市化。
3、鼓励发展现代农业。我们国家13亿人，农业不稳，国家基础就不稳。以上两大制度性安排都是在非农领域提高农民收入，属于拓宽农民收入渠道。最具根本性的还是农业自身的发展。传统农业已经走到“增长的极限”，并且根本无力进入在市场经济体制下的经济活动。坚守传统农业的农民，只能眼巴巴地看着市场经济的洪流滚滚远去。不可能让市场经济停下步来迁就传统农业，唯一的选择是举全社会之力，共同改造传统农业，促使中国农业尽快向现代农业转型，这是提高从事农业生产与经营的农民的收入的根本措施。可以说，一号文件22条政策措施，都指向一个目标：促使农业生产与经营向“企业化”转型，逐步靠拢基本上已市场化的城市经济，实现城乡经济一体化，从而保证农业经济与城市经济比较收益的差距不断缩小，保证农民从事农业生产的收益不断提高，保证农业与其他产业的协调发展。要实现这一目标，必须改革农村和农业传统体制，建成新体制和新机制。
参考文献
1.唐仁健.国外农业税收制度及其对我国的启示.农业经济问题.2002（10）
2.吴菊等.对我国农业税费改革的若干思考.农业经济问题，1999（4）
3．“我国农村财政制度创新与政策选择”课题组.乡镇财政：制度框架与政策改革.中国农村经济，2002（4） |
|
