在今后继续实行扩张性财政

　　政策的一段时期内，国家运用财政政策支持西部大开发的基本着力点，应该是主要通过发行国债来加大对西部地区的投资力度，以在西部地区突出生态环境建设和加快基础设施建设。这就需要回答下列问题：目前国债发行状况如何？扩大国债发行规模还有多大空间？国债资金的使用情况和投资的效应如何？国债投资如何向西部地区倾斜？本文针对以上问题进行实证性分析，并据之提出政策取向和政策选择建议。

　　国债发行状况及规模增长空间

　　自改革开放我国开始恢复发行国债以来，国债增长速度日益加快，累积规模已经达到相当的水平。尤其是1994年以来，国债规模以年均30％以上的速度急剧扩张。1998年国债规模达3310.09亿元，比1 980年的43.01亿元翻了70余倍。

　　国债作为财政分配范畴，与国家的国民经济和财政收支状况密切相关。1984年以来我国各年国债规模与应债能力如表1所示。

　　先从国民经济大局角度考察国债相对规模。这方面最重要的指标是国债负担率。

　　就是与借债率相对较低的法国、英国和加拿大等国相比，也要低2～3个百分点。这样，从静态的国民经济承受能力看，我国发行国债的空间还很大，政府债务规模的扩张还有一定余地。但是由动态趋势分析，我国国债负担率的增长速度却比较快。从1984年的2.46％增长到1998年的8.02％，在不到15年的时间里，增长了近3.5倍，尤其是近年来国债余额的增长率大大高于GDP增长率。从1994年起，国债借债率保持了较高的增长速度，这同样意味着年度国债发行量的增长速度大大超过了GDP的增长速度。再考虑到我国财政收入占GDP的比重较低，以及恢复发行国债的时间还不长这一事实，不能简单比照发达国家的经验，因此，我国在中长期内，适当控制国债规模是必要的。

　　再从财政收支的角度分析国债相对规模。这方面的两个重要指标是国债依存度和国债偿债率。就法律制度而言，迄今为止我国国债发行只限于中央政府，地方政府既不能打赤字也无权发行地方公债。这就是说，在我国目前的具体环境中，国债依存度这一指标对中央财政才有意义。由此，表1反映了我国的债务依存度非常之高，从1993年就已超过国际公认控制线25％～30％的上限，以后仍急剧攀升，1998年已经达到71.12％，高出各发达国家3倍以上。尽管各国财政体制和预算编制方法不尽相同，国债依存度不具有简单的国际可比性，这一指标在我国倾向于被高估，但中央财政债务依存度偏高已是不争的事实，潜在的债务风险是存在的，对此决不能掉以轻心。

　　债务收入的有偿性，决定了国债规模必然受到财政状况的制约，因此，国债规模应该与财政收入保持适当的水平，这是由国债偿债指标反映，国际上公认的安全线为8％～10％。我国1994年起国债发行规模剧增，由此导致财政债务支出迅速上升，国债偿债率从1994年的9.6％迅速攀升至1998年的22.4％。而且由于大举借债后的偿付期陆续到来，我国财政面临的债务支出压力将是很大的。

　　对目前情况的综合分析表明，我国国债规模正处于国民经济应债能力相对宽松和财政本身债务负担沉重的矛盾之中。这种矛盾本身揭示了我国GDP与财政之间的分配关系不合理，即国民收入分配格局的扭曲。事实上，我国财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重持续下降，目前前者在11％左右，后者在50％以下，不仅明显低于发达国家水平，与其他发展中国家相比也有很大差距。而且这种弱国家财政的状况在短期内难以有较大改变。而从影响和制约国债发行规模的重要性看，财政债务指标通常置于国民经济应债指标之前。这样看来，国债发行规模已经受到客观条件的限制，要想在未来一段时期内加速扩大国债发行规模，连续保持1994年以来的高速增长势头是不现实的，也是危险的。理智的做法是，维持现有的发债规模，把增长速度控制在10％以下，在财政收入尤其是中央财政收入占GDP的比重不能得到较大提高的情况下，逐步使国债规模增长速度与GDP增长速度同步。即使如此，也必须小心谨慎，通过细致设计国债期限和利率，逐步把偿债率控制到15％以下，防止国债规模过大对财政收支造成难以承受的压力，避免因债务问题陷入政府信用危机和财政危机。因此，支持西部大开发所能运用的国债投资，就只能在目前的国债规模并以年均增长速度为7％～10％的范围内加以考虑。

　　国债资金投资运行情况及效应分析

　　自1994年起，政府的宏观经济政策目标逐步转向扩张总需求，为此采取了一系列积极的扩张性财政政策，其中最主要的政策措施之一就是增发国债。为拉动投资需求、消费需求和出口，政府继1998年增加1080亿国债（其中580亿未列入当年预算）用于扩大需求后，1999年又继续发行国债3415亿元，其中还本付息1912亿兀。

　　那么国债投资运行的情况及效应如何呢？以1998年为例，国债专项资金重点投向6个方面：增加农田水利和生态环境建设投资规模；建设500亿斤仓容的国家粮食储备库；实施农村电网改造和建设工程；扩大经济适用房建筑规模。在资金安排上的3个原则之一，就是体现向中西部地区倾斜。其他原则是，加快在建项目的建设和注意灾后重建工作。

　　截止到1998年底，共下达国债投资项目7007个，计划总投资12878亿元。从地区分布情况看，东部地区共下达国债项目2423个，占全部下达国债项目个数的34.6％，计划总投资5982亿元，占全部下达项目计划总投资的46.5％；中部、西部地区全部在建项目占全国在建项目的比重相比，提高了8.3个百分点。中部、西部地区国债计划总投资6896亿元，占下达国债项目计划总投资的53.5％，与中、西部地区全部在建项目计划总投资占全国在建项目计划总投资的比重相比，提高了7个百分点。

　　从国债投资使用效应来分析，首先，国债资金的注入，大大加快了基础设施建设进程，社会效益显著。1998年1000亿元财政专项资金配套1000亿元银行贷款资金的注入，加快了基础设施建设进程，对改善交通运输条件，解决城市基础设施落后面貌，修复水毁工程，增强沿江滨湖地区抗洪减灾能力，保障国家粮食安全，加强政权建设，尤其是提高人民生活质量等方面将产生深远影响。

　　例如，铁路国债资金的注入，明显加快了南疆线、内昆线等西部国土开发性质的大型项目进度，对加快西南、西北路网建设速度和完善路网具有重要意义。

　　其次，国债资金的注入，成为拉动当年经济增长的主要因素。由于国债资金的注入，固定资产投资增长速度明显加快。1998年全年完成固定投资28457亿元，同比增长14.1％，比1997年增幅提高3.9个百分点。