一、替代长期建设国债的必要性

　　1 长期建设国债持续实施的弊端

　　从1998年开始，我国实行以发行长期建设国债，增加政府投资为核心内容的积极财政政策。7年累计发行长期建设国债9100亿元，取得了显著成效。有效扩大了国内投资需求，遏制了通货紧缩趋势，保证了国民经济持续快速增长，建成一大批重大基础设施项目，办成了一些多年想办而未办的大事。但是，发行长期建设国债，作为在需求不足的情况下所采取的阶段性政策，连续7年之久的实施，不可避免地产生了下弊端：

　　（1）加大了我国财政风险。1998年后，由于连年发行长期国债等原因，我国主要的财政风险指标已经达到或超过了国际警戒线。

　　1997—2003年，我国国债依存度和偿债率两项指标连年超过国际警戒线，特别是中央财政的国债依存度超过国际警戒线一倍还多；2002年我国赤字率也超过了国际警戒线。同时，表面上我国国债负担率离国际警戒线很远，但是我国存在着巨额的“准国债”，如政策银行金融债券、国有商业银行的呆账坏账、养老保险欠账、地方政府或有债务等，因此，我国实际的国债负担率也已接近国际警戒线。说明连年发行长期建设国债，加大了我国的财政风险。

　　（2）国债投资效率较低。首先，长期建设国债投资在选择、监督、约束项目及其经营者方面， 存在计划体制及国有企业委托代理制度的内生性障碍。其次，债权人对国债投资的使用主体不构成硬约束，不利于提高资金使用效率。第三，由于长期建设国债投融资是以国家财政为中介的投融资行为，国债的受益者不直接承担债务的偿还责任，使地方政府或企业在获得国债投资资金时，往往产生“免费午餐”的感觉，客观上造成长期建设国债投资的低效率。

　　（3）不符合我国投资体制改革方向。我国现阶段的长期建设国债投融资是经济体制转轨时期的产物，其本质上仍然是计划、行政配置投资的方式。长期实施，在一定程度上造成了旧投资体制的复归。既不利于市场投资机制的完善和社会信用制度、信用体系的建设，也不符合党的十六届三中全会《决定》明确的：“进一步确立企业的投资主体地位，实现谁投资、谁收益、谁承担风险。国家只审批关系经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的重大项目和政府投资及限制类项目，其他项目的审批改为备案制，由投资主体自行决策。国家主要通过规划和政策指导、信息发布以及规范市场准入，引导社会投资方向，抑制无序竞争和盲目重复建设。”一系列投资体制改革精神。

　　（4）宏观调控效应逐年递减。首先，由于长期建设国债投资是计划安排而不是市场选择，投资的机制是行政审批而非市场机制，因而，每年年初各地区各部门都来争夺国债投资，使得原本数量可观的国债投资，因过度分散而成为杯水车薪。其次，由于长期建设国债投资实行的是行政性投资选择机制，造成了层层的行政依附和企业对政府投资的依赖，强化了政府与行政机制对市场投资和市场投资机制的遏制作用，影响了我国宏观调控的效果。第三，由于国债投资的方向大都为基础设施建设，其产业发展链条短，对各地经济的拉动作用既分散又有限。

　　（5）增加了今后宏观调控的难度。连续7年发行长期建设国债，使经济增长对积极财政政策产生了比较明显的依赖性，似乎要保持7%以上的经济增长，就必须实施积极的财政政策，增加了今后宏观政策调整的难度。

　　2 长期建设国债投资不宜简单退出，而应该寻找替代方式

　　尽管当前我国社会投资和国民经济自主增长能力有所加强，但是，经济持续快速增长的基础并不牢靠，制约我国经济持续健康发展的深层次矛盾尚未得到根本解决。要实现全面建设小康社会的伟大目标，在本世纪头20年，我国必须保持一定的经济增长速度。所以，不应该简单地让长期建设国债投资退出，而应该积极寻找既能保证促进经济增长，又能避免国债投资弊端的新型投资替代它。

　　二、替代长期建设国债投资的方案与措施

　　总体方案是：用国家预算内建设投资和开发性金融，逐步替代长期建设国债。建议2005年发行长期建设国债500亿元，比今年减少600亿元。2005年的长期建设国债投资，只用于以前年度开工的长期建设国债项目的收尾工作。2005年减少的600亿元长期国债投资，分别由财政预算内建设投资额替代100亿元，开发性金额投资替代500亿元。

　　1 逐步增加预算内经常性建设投资

　　为配合政府职能转换，深化财政体制改革，对于公共财政职责范围内的长期建设国债投资，应当列入政府预算内建设投资。以政府预算内建设投资，逐步替代公共财政职责范围内的长期建设国债投资。其原因：一是许多长期建设国债投资项目，如农村基础设施建设，公共医疗卫生、基础教育、基层政权和公检法司基础设施建设等，本身就属于公共财政投资范畴，理应由国家和地方财政预算进行投资。二是近年我国财政形势逐年好转，政府有财力增加预算内投资。2001年开始我国财政收入逐年增长，2003年突破了20000亿元，2004年1—8月我国财政预算收入同比增长28.7%，实现财政盈余额3000多亿元。建议2005年增加中央预算预算内经常性建设投资100亿元。