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三 促成台湾工业化发展战略转型
台湾由进口替代到出口导向的工业化发展战略转型的一个背景是，50年代中期以来，美国对外援助政策中出现的一种变化趋势，即更多地把提高受援国私人投资和强化自由市场制度作为援助政策的目标予以强调。【注释：Burton Kaufman, Trade and Aid: Eisenhowers Foreign Economic Policy, 1953-1961 (Baltimore: Johns Hopkins Univ. Press, 1982), pp.68-73.】 有利于台湾进口替代体制和国家导向政策的外部环境开始逐渐发生变化。美国在对台援助中更加强调"培养自促的增长能力"和"最大限度地自力更生"，驻台援助机构的工作也进行了相应的调整。
然而，促成发展战略转型的动力更多地来自当时岛内经济形势。与其他发展中国家和地区一样，相对成功的台湾进口替代体制也暴露出其自身难以克服的局限。20世纪50年代中期以后，台湾非耐用消费品的内部市场趋于饱和，投资疲软，经济增长速度减慢。【注释：Gustav Ranis, "Industrial Development," in Galenson, eds., Economic Growth and Structural Change in Taiwan, p.219.】 美国方面又不断警告台湾当局美援将在数年内终止。台湾经济官僚看到，如不及时扩大出口，则必将面临外汇严重短缺的局面。这种情况下，台湾当局面临着两种选择：要么维持现有体制，推行以耐用消费品（资本密集型生产）为重点的深度进口替代；要么变更现有体制，在已具相当规模的非耐用消费品（劳动力密集型）生产的基础上使台湾经济出口转向扩张的道路。这在国民党政权内部引起了尖锐的意见分歧和争论。大致说来，主张采取第一种对策的是台湾银行、台湾"省政府"及其下属机构、公营企业的领导人、军界，以及外汇贸易审议委员会的部分成员（尤其是其主任委员兼"财政部长"徐柏园）；主张采取第二种对策的则是与美国驻台机构关系最为密切的经济安定委员会、美援运用委员会，尤其是以尹仲容为首的多年来深受美援机构影响和支持的经济官僚。【注释：Stephen Haggard, Pathways From the Periphery: The Politics of Growth in the Newly Industrializing Countries (Ithaca: Cornell Univ. Press, 1990), pp.86-89; Stephan Haggard and ChienKuo Pang, "The Transition to ExportLed Growth in Taiwan," in Joel D. Aberbach, David Dollar, and Kenneth L. Sokoloff, eds., The Role of the State in Taiwans Development (New York: M.E. Sharpe, 1994), pp.65-69.】
第二种意见最终占了上风。这个结果反映了美国长期以来对国民党政权深层影响中相互关联的两个重要方面：首先是国民党政权反攻大陆目标的淡化，以及其基本政策路线由政治军事本位向经济发展本位的转换；其次与政策转型关系更为直接的是，在美援运用的过程中经济技术官僚地位不断上升，最终确立了在经济决策中的主导地位。
1957年，台湾外汇收支状况恶化，年底蒋介石任命了一个由"副总统"陈诚牵头并包括俞鸿钧（"行政院长"）、许柏园、尹仲容、严家淦（美援会主委）的九人小组专门研究解决办法。在这个小组的会议上，许柏园和尹仲容之间发生尖锐的对立：前者以现有外汇外贸体制有助于维持经济安定为由坚决反对其进行改革，而后者则认为现有体制因导致低效和腐败行为而已失去存在的合理性。尹仲容的意见得到蒋介石、陈诚的支持。1958年4月，许柏园被迫辞职，而尹仲容则乘势提出以简化汇率机制、放宽进口管制和鼓励出口为重要内容和目标的外汇外贸体制改革方案。4月19日，这个方案为国民党中常会通过，"经济部"颁布《改进外汇贸易方案》，先把近10种复式汇率简化为双重汇率。11月又对新台币实行贬值，其对美元的比价由此前的约25元兑换1美元下降为约36元兑换1美元。是为台湾进口替代向出口导向战略转型的第一步。【注释：Haggard and Pang, op.cit.，pp.73-75 .】
发展战略转型更为重大和决定性的步骤是"19点财经改革措施"和"奖励投资条例"的出台和实施。其中作为实施体制变革的总体指导文件，"19点财经改革措施"与美国的敦促和影响有着更直接和明显的关系。它实际上是直接来自于"赫乐逊八项建议"。
1959年11月下旬和12月初，美国副国务卿狄龙（C. Douglass Dillon）和经济合作署副署长萨启奥（Leonard J. Saccio）相继访问台北。他们都表示台湾具有加速经济发展的潜力，希望其成为其他亚洲国家的典范。这实际上是一年前杜勒斯访台敦促台湾当局对岛内经济发展给予更多关注【注释：1958年10月下旬台海危机期间，杜勒斯亲自到台湾对蒋介石进行劝说和加压。他批评国民党政权的"军国主义"色彩过于浓厚，极力敦促蒋介石集团缩减军费发展经济, 对此后者不得不做出正面回应。FRUS, 1958-1960, Vol.19, pp.413-417, 515.】的继续，但方式已由施加压力改为更多的正面诱导。萨启奥还特别向陈诚表示，只要台湾方面最大限度地调动岛内资源投入经济发展，美国就将重新考虑此前多次表示过的要不断缩减对台援助规模的打算，为台湾经济的加速发展制订进一步的专门援助计划。【注释：Pang ChienKuo, State and Economic Transformation, pp.180-181; FRUS, 1958-1960, Vol.19, p.643.】 尹仲容主持下的美援运用委员会很快做出反应，向经济合作署驻台分署署长赫乐逊提交了一份第三期四年经建计划的草案，附带提出对大量美援的申请。赫乐逊对这个计划的方向表示肯定，但认为内容过于宽泛而缺乏具体步骤，而且没有体现出"最大限度的自力更生"原则。在12月的一次午餐会上，赫乐逊向"经济部"和"财政部"官员"详细地解释了我们（美国驻台官员）的想法到底是什么，并指出我们希望从中国政府那里得到什么样的反应。"一星期后，美援会又向赫乐逊提交了经过修改后内容细致得多的四年经建计划草案，但赫乐逊仍然不满意。他告诉美援会，美国方面"希望看到关于中国政府更明确地表述其（在加速经济发展的计划方面）最大限度地做出努力而准备采取的具体步骤。"于是，尹仲容请求赫乐逊提出一份阐明美国方面具体意见的书面建议，"以便使他能够仔细地研究，并拿来给其他政府成员看。"【注释：FRUS, 1958-1960, Vol.19, pp.643-644.】 尹仲容对改革的具体措施实际上早已有所擘划，此举显然是借力于美国援助机构，来加速他所主张的改革计划出台。【注释：在50年代中期，尹仲容就已提出1959年后被执行的与扩大出口有关的许多政策措施。Haggard and Pang, op.cit.，pp.72-73.】
结果，赫乐逊向美援会提交了关于"加速经济发展计划"的纲要。12月29日，美援会将这份纲要的译文呈送陈诚。在这个纲要中，赫乐逊指出计划的目标是，"在今后四五年内最大限度地推进合理的经济增长，创造未来的自促增长的条件，以便在军事装备和剩余农产品之外消除对援助的需要。"为了实现这些目标，赫乐逊就台湾当局所应该采取的行动提出八项建议：（1）在减少军事目的的资源投入方面采取"果断决定"；（2）为实现价格稳定实行紧缩性的财政和信贷政策；（3）对税收制度进行改革，革除现存税收体制对企业构成的障碍；（4）实行统一的和符合实际的汇率，从而防止对资源的不合理利用和过度消费，鼓励出口，取消对私营企业和生产出口产品企业的歧视；（5）放松外汇管制，引入市场机制；（6）设立一个公用设施委员会，对公用设施进行有效的管理；（7）建立投资银行机制，简化投资手续，吸收社会闲散资金；（8）向私人业主出售公营企业。赫乐逊还指出，美国援助也要相应地作出调整。【注释：FRUS,1958-1960, Vol.19, p.644; Pang ChienKuo, op.cit.，pp.183-184.】
陈诚收到赫乐逊建议书的次日，即邀请赫乐逊和驻台"大使馆"代办雅格尔（Joseph A. Yager）前往商讨，与会的还有严家淦、尹仲容、李国鼎等人。二人在力陈采纳"加速经济发展计划"的必要性之余，赫乐逊还特别指出他的建议书并不代表华盛顿的指令，而是"大使馆"和经济合作分署以书面的和更具体的形式表达塞西奥访台时所提出的建议，目的在于加速经济增长和鼓励私人部门的发展并为此提供必要的援助。但他这次还是动用了"援助杠杆"：台湾当局应该"最大限度地自力更生"，美国将不事先确定将今后各年援助的实际数额，而是将最终视台湾当局在为私人企业发展创造良好环境方面所做出的业绩而定。陈诚在强调台湾当局困难的同时表示，美国提出的建议是一年前蒋介石和杜勒斯的联合公报的自然发展结果，台湾方面原则上同意赫乐逊八点建议的内容。12月31日，赫乐逊和雅格尔向国务院提出建议：为了进一步推动台湾当局采取行动，应该在国务卿与驻美"大使"之间、驻台"大使"与蒋介石之间安排高层对话，并从中寻求与台湾方面就美国所提出计划正式互换照会；在最近期则应该"将赫乐逊和尹仲容之间的信函往来作为致力于根据已在书面上达成的共识采取行动的恰当方式"。他们向上司表达了充分的乐观："我们感到这里的热情是真实的，我们必须积极地行动，以通过恰当的渠道保持和引导这种热情。"【注释：FRUS,1958-1960, Vol.19, pp.645-646.】
1960年1月4日，赫乐逊的八项建议连同一份与之有关的备忘录被送交蒋介石。7日，蒋介石召集了由陈诚、张冲、严家淦、尹仲容、李国鼎等人参加的会议。蒋介石听取了关于12月30日美台联合会议的背景、目标、结论及台湾的社会经济形势的汇报，陈诚尤其传达了美方在限制军费方面的坚决态度。时势使然，这次会议经蒋介石首肯做出了将1961年的军费开支维持在1960年水平的决定，而且还对赫乐逊建议的总体精神和其他具体内容给予肯定和支持，这样国民党最高领导集团终于正式确认了经济改革和政策转型的基本方向。作为对赫乐逊八点建议的正式回应，这次会议还指定尹仲容主持草拟财政经济改革的方案并负责具体实施。【注释：Pang ChienKuo, op.cit.，pp.183-184.】 会议结束后的当日晚些时候，严家淦、尹仲容和李国鼎即与赫乐逊、雅格尔会面，通知他们蒋介石已做出支持八点改革建议的决定。赫、雅二人认识到执行改革计划的"道路已被扫清"，向严、尹、李"在总统那里取得的成功"表示"祝贺"。【注释：FRUS,1958-1960, Vol.19, pp.648-649.】
尹仲容等人实际上认为赫乐逊八点建议尚不够全面，于是决定扩大财经改革的范围。这样塞西奥和赫乐逊的建议终于扩展为尹仲容的"19点财经改革措施"。这个文件容纳了八点建议的基本精神和主要内容：放松对经济的管制、鼓励出口、改进金融和税收体制、为私人企业和海外企业创造良好的投资和经营环境，以及平衡当局的财政收支；同时在下列方面增加了新的内容：鼓励储蓄和积累、建立"中央银行"制度、放松贸易管制、充分利用公营生产设施、调整公务员薪金制度，以及限制军费开支等。1月14日，尹仲容将阐明第三期四年经建计划（1961-1964）的目标、并吸收了"19点财经改革措施"内容的"加速经济发展方案"的正式文本送交赫乐逊，并在附信中通告说该方案已被"行政院委员会"通过，而且蒋介石也在原则上肯定了"19点"。【注释：FRUS,1958-1960, Vol.19, p.649, footnote 2.】 至此，台湾工业化战略转型大局已定，而且其基本政策框架也告形成。
剩下的是将改革措施进一步制度化、法律化。出于避免意见分歧和既得利益干扰的目的，陈诚责成享有充分独立性的美援会负责起草"奖励投资条例"。出于同样目的，陈诚将新成立的"工业开发与投资中心"设在美援会而不是其他机构之下。1960年6月2日，"行政院委员会"通过了"奖励投资条例"。【注释：Haggard and Pang, op.cit.，p.82; Pang Chienkuo, op.cit.，p.189.】
在对台湾当局施加放弃反攻大陆和压缩军费开支压力的同时，美国开始加大促使其进行以出口扩张和发展私营经济为中心的经济"自由化"的推动力，这是台湾发展战略转型的之所以相对迅捷、平稳的重要原因。而外向型生产体制的迅速建立和顺利运行，又在很大程度上是以进口替代工业化的相对成功为必要条件的。特别是台湾的进口替代工业化基本上是以劳动力密集型轻工业消费品为方向和主要内容，这个选择不仅在当时是现实的和合理的，而且与当时建立的良好基础设施一道使后来劳动力密集型出口导向生产获得了一个与其基本方向相符的坚实基础。这一点可在与同样受到美国的援助和影响的韩国的对比中更清楚地看到。与在台湾一样，50年代美国在对韩国的援助中也强调发展轻工业基本消费品和基础设施以促使其实现经济的稳定和自给，但属意"北伐"的李承晚政权凭借其冷战中的有利政治地位，利用美国驻韩美军司令部和联合国朝鲜重建署（UNKRA）的矛盾，成功地抗拒了美国的压力，并保持了对美援运用的处置权，力求把进口替代工业化的重点放在重工业和军事工业领域。【注释：尽管如此，韩国50年代中期在美国顾问坚持下建设的一批轻工业项目仍在60年代朴正熙出口生产体制中发挥了骨干作用。尹保云：《韩国的现代化：一个儒教国家的道路》，东方出版社，1995年版，第60-62页。】 缺乏台湾那样运行良好的"跨政府关系"，或许可以被认为是韩国进口替代成效较差，而且发展体制转型伴随着剧烈的政治不稳定和政权更迭的重要原因。
美国之推动台湾发展战略转型在很大程度上是在促进经济"自由化"改革的名目之下进行的，而且后来的新古典主义经济学家也把这一转型看作是自由主义经济路线的胜利，看作是对干涉主义政策的抛弃和真正的贸易自由化的开端。然而，台湾的出口导向体制与此前的进口替代体制之间有着根本的连续性，"自由化"的程度实际上是十分有限的，其内容和方式也是具有高度的选择性的。【注释：有人甚至认为这不过是"伪自由化"。Alice Amsden, "Taiwans Industrial Policies: Two Views, Two Types of Subsidy," Erik Thorbecke & Henry Wan, eds., Taiwans Development Experience: Lessons on Roles of Government and Market (Boston: Kluwer, 1999), pp.97-98.】 台湾经济官僚主张也可以说是一种渐进的经济自由化路线，这与在援助政策的实际执行过程中也已改弦更张了的美援机构的要求之间存在着巨大的差距。即使是断言美国援助推动了台湾自由化的雅各比也无法否认，美国援助机构在台湾的财政和货币领域里的影响是有限的，其对公营企业实施"非国有化"的劝告和压力也往往不能奏效。【注释：Jacoby, U.S. Aid to Taiwan, pp.144, 147.】
出口导向体制的建立并未伴随着完全的自由贸易体制的建立，恰恰相反，进口替代体制下的进口控制和保护性关税一直延续到70年代。一位学者指出，60年代唯一具有实质意义的自由化步骤仅汇率改革一项。【注释：M. Shahid Alam, Governments and Markets in Economic Development Strategies: Lessons from Korea, Taiwan, and Japan (New York: Praeger, 1989), p.4.】 而且，真正的汇率单一的外汇体制实际上直到1963年10月才告形成。【注释：Haggard and Pang, op.cit.，p.74.】 对进口的管制在很大程度上被保留下来，即所有的进口仍然要经过当局的许可证制度。台湾当局将进口商品按"禁止"、"控制"和"允许"三大类进行细致的划分，至1968年被"禁止"和"控制"的商品项目仍达4700多种，1970年又增加到4988种。【注释：Maurice Scott, "Foreign Trade," in Walter Galenson, ed., Economic Growth and Structural Change in Taiwan (Ithaca: Cornell Univ. Press), p.330.】 虽然对以生产出口产品为目的原料和设备的进口的限制相对宽松，但只有当某种原材料产品在岛内不能生产，或其国内市场价格超过同类进口产品的综合成本达到预先规定的比例（最初高达25%）时，台湾当局才会给这种产品的进口发放许可证。【注释：Alam, op.cit.，p.55.】 而当局关于"自制率"（国产化率）的规章也反映了对进口的限制。【注释：Scott, op.cit.，p.333.】 台湾的关税虽经数度调整，但在1973年之前总体上没有明显变化。所以，一位持自由主义观点的学者也认为对台湾的"自由化"不应估计过高："自由化在1964年前后并没有真正启动，大多数的管制在1970年后仍然未被消除......。"【注释：Scott, op.cit.，p.331.】
台湾当局对包括美国公司之内的海外私人投资进行严格的限制。它对申请来台投资的外商进行严格挑选，并利用各种手段促使他们与当地公、私营企业进行合作，经过一段限定的时间后迫使其把所有权转交台湾业主。面对限制，最初美、日企业往往采用向台湾的厂家发放生产许可证以收取转让费和专利费的方式进入台湾。这种办法使台湾在引进资金和技术的同时最大限度地保持了对关键产业的内部控制。1965年台湾当局在高雄建立了第一个出口加工区后这种状况有了很大改观，但其专门机构仍然对外资企业进行着严密的监督和规范。而设立出口加工区的一个明确目标，就是以积极的方式在促进出口的同时限制外资企业对岛内市场的渗透。
台湾60年代的劳动力密集型出口导向生产体制，实际上是一种把对进口的限制和对出口的鼓励结合起来的"新重商主义"体制。【注释：有一位经济学家把台湾的贸易体制形象地归纳为"进口关税加出口退税"。Teinchen Chou, "The Pattern and Strategy of Industrialization in Taiwan: Specialization and offsetting Policy," in Developing Economies, Vol.23, June 1985, p.151.】 进口替代至少在部分经济部门中仍然继续着，而对经济的行政干预也没有被放弃。私营企业发展得到当局的鼓励，其外部环境也逐渐变得宽松了一些，但它们的命运仍然在很大程度上取决于是否能够争取到当局的补贴、信贷和出口退税待遇（而这又不完全靠经营业绩而定）。公营企业（以及国民党的"党营事业"）仍然在虽然缓慢但却稳定的扩展之中：据库兹涅茨的研究，公营经济部门在台湾国民生产净值中的比重由1951至1953年的10.9%上升到1961至1973年的13%，在1971至1973年也大体保持了这一水平。【注释：Simon Kuznets, "Growth and Structural Shirts," in Galenson, Economic and Structural Change in Taiwan, pp.78-79.】
从长期趋势来看，台湾出口导向工业化可以被认为同时也是一个经济"自由化"的过程，但关键在于，这一过程是以渐进的、积累性的、有选择的和有控制的方式实现的。美国直接促成了台湾发展体制的转型，并为新的出口经济的运行提供了资金、技术和市场等方面的条件，但它没有如其所希望、设想和宣传的那样在台湾复制出美国的经济模式。 |
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