三、人力资本配置与制度均衡
㈠、制度均衡
前面讲到的政府公共决策的三大部分可以概括为一个问题，即公共制度的制订与实施，或者说，政府的主要职能就是制订公共制度与实施公共制度。这是因为，政府存在的意义就是为委托人生产制度，除了制度以外，没有任何一样东西是属于政府的。公共权不是政府的，只有公民才是公共权力的所有者，政府只是受公民的委托行使公共权；政府也不是国有资产的所有者，国家的公共财富属于全体纳税人。因此，政府赖以存在和发展的条件就是受全体公民的委托提供适宜的制度，并以此从公民手中获得政府公务员所必须的生活资料和组织的运转所必须的物质资料。
那么，在政府与公民的委托——代理关系中，公民需要什么制度，政府能提供什么制度，这样制度的供给与需求之间就存在一个相互联系的问题，如果二者之间是相互适应的，我们就说这个社会的制度结构实现了制度均衡。⑼但这里需要引起注意的是，我们不能把制度均衡与商品市场的均衡进行简单的类比，商品市场的均衡是在市场机制调节下经济资源的配置均衡，是通过独立的市场行为主体重复博弈实现的，⑽而制度均衡是组织存在的一种状态，是社会政治生活中委托——代理装置内部的结构与功能相适应的状态，政府的设置，权责的划分都应是委托人意愿的体现，政府公务员的工作岗位也不是交易得到的，还是组织内部的一种安排。因此制度生产，不是盲目生产，也不是按需生产，还是根据委托人的意愿进行有目的、有计划的生产。也就是说制度不是生产出来后给公民去挑选，而是根据委托人的意愿制造，在委托人确定的原则范围内进行制度创新。因此，制度均衡是组织内部的一种协调，它不受市场机制的调节，而只受权力结构的约束，如果委托人和代理人都履行了各自的职责，委托人的权力没有被侵蚀，实现了委托权的边际权力与公民的边际社会福利的一致，代理人的岗位有利于实现代理人的个人偏好，那么这样的组织结构也就具备了实现制度均衡的条件。
㈡、人力资本配置与制度的有效供给
虽然制度的需求与供给是组织内部的一种有意识的行为，政治领域和商品市场虽然有着严格的区别，但不管政治而是经济，都是整个人类社会不可分割的两部分，彼此之间又存在着联系，这种联系就是政治领域所需要的公共决策型人力资本必须从市场上获得，而政府生产的制度也主要经过公民选择后用来规范市场主体的行为，使市场的行为不要偏离公民的利益取向。
我们已经知道，制度均衡，关键是要优化政府组织的组织核，只有政府的组织核全部由有强公益性偏好的人力资本构成时，才能保证公共决策与公共制度的需求相适应。因此，要保证制度的有效供给，首先社会必须存在能适应制度的有效供给所需要的人力资本，也就是公共选择型人力资本，并存在一种机制，通过这种机制的调节功能有效地把这些资源配置在公共决策领域。
人力资本的配置均衡包括两方面，一个方面是公共决定型人力资本与非公共决策型人力资本的比例关系，也就是现有人力资本的存量的比例适合制度生产的需求；另一个方面是公共决策型人力资本的配置不要错位，也就是说要能保证将公共决策型人力资本全部配置到公共决策领域，而公共决策岗位也只能提供给公共决策型人力资本的所有者。人力资本市场的第一方面是第二方面能够实现的前提，因为只有社会存在足够的公共决策型人力资本，公共决策才有资源保障。公共决策型人力资本供给不足一般有这样几种情况：公共决策型人力资本不足，也就是社会缺少进行公共决策所需要的人力资源；公共决策型人力资本进入公共决策领域的渠道不畅通，使部分公共决策型人力资本停留在非公共决策领域；政府组织的筛选功能不强，使一些非公共决策型人力资本进入了公共决策领域；强制替代，利益集团垄断了人力资本市场，强行将非公共决策型人力资本当作公共决策型人力资本使用；公共决策的条件太差，公共决策人才的生活资料不能适应从事公共决策的需要，社会对公共决策人才的作用认识不足，没有与之相适应的社会声誉，等等。由此，我们必须找到一种机制，通过这种机制强化政府的组织核的功能，这种机制大致包括以下几个方面：
1、强化公共决策型人力资本的生成机制
这里关键的是要创造一个有利于公共决策型人才成长的环境。社会应对全体公民，特别是青少年加强社会责任感的教育，重视人文社会科学的发展，要将教育事业作为培养全面发展的各类人才的领地，而不能单纯地强调教育的产业化，通过教育的作用和舆论的引导，重建社会的精神支柱和民族精神。要给公共决策型人才提供与其能力与贡献相适应的物质待遇，建立一支稳定高效的公共决策型人才队伍。
2、强化委托权的公平性
政府是受全体公民委托进行公共决策，那么每一个公民的委托权应该是平等的，但现代政府往往容易产生只接受一部分公民的委托而另一部分公民的委托权却不能实现的状况，因此我们必须创造一种机制，使政府的代理权能平等地体现全体委托人的意愿。
3、强化监督权的公平性
现代政府之所以能够产生委托权流失，存在难以克服的公共决策人员的腐败问题，其中一个重要方面是忽视了监督权的公平性，如果没有监督权的公平性，委托权的公平性就没有制度保障。要实现监督权公平，首先应做到政府的公共信息共偿，为公民的有效监督创造良好的条件。⑾
4、政府组织核净化的强制性
由于人力资本市场的非均衡性和人的偏好的可变性，如果组织核不进行净化，政府的组织核就会由于非决策型人力资本的充斥而使组织核的功能退化，因此及时将组织核中的非公共决策型人力资本调整出去，是提高政府工作效率的重要条件。
5、正确划分代理人与委托人的权限
由于在公共决策中委托人的分散性与广泛性，特别是委托人存在的搭便车心理，使有的代理人超越代理权限，部分侵犯委托人的权益，使公共决策并不能反映广大公民的意愿。同时，我们也有一些公民超越委托人的界限，自行进行所谓公共决策，地方、部门各行其是，挑战中央的权威，把部分委托人的利益凌驾于全体委托人之上。因此，要准确划分代理人和委托人的权限，首先必须正确处理委托人相互间的关系，创建一条科学有效的委托途径。
参考文献
⑴ （美）丹尼斯.缪勒，转引自方福前 著《公共选择理论》，中国人民大学出版社，２００２、１２。
⑵ （美）保罗.萨缪尔森，威廉、诺德豪斯：《经济学》（第１６版），北京，华夏出版社，１９９９。
⑶ （美）布坎南，转引自方福前 著《公共选择理论》，中国人民大学出版社，２００２、１２。
⑷ （美）布坎南：《自由、市场与国家》，北京经济学院出版社（中译本），１９８９。
⑸ （奥）A.哈耶克：《个人主义与经济秩序》，北京经济学院出版社（中译本），１９９１。
⑹ 周福安：从经济人到公益人：马克思人类行为的动态模型，经济学家网站，２００５、１０。
⑺ 曼瑟.奥尔森，独裁、民主和发展，盛 洪主编《现代制度经济学》，北京大学出版社，２００３。
⑻ 廖进球，加快服务型政府建设，光明日报，２００３、１２、１９。
⑼ 卢现祥 著：《西方新制度经济学》，北京，中国发展出版社，１９９６。
⑽ 张维迎 著：《博弈论与信息经济学》，上海人民出版社，２００４、１２。
⑾ 郑利平 著：《腐败的经济学分析》，北京，中共中央党校出版社，２０００、１２。
