内容提要： 全面建设小康社会下，东西部地区合作与联动问题日益重要，本文是通过对东西 部部分省区参与西部大开发和开展东西合作进行深入调研后，得到的初步结果。融资难、国 家对西部地区政策倾斜的力度不够，还未形成“政策洼地”、西部地区的投资环境亟待改善 、地区保护主义严重、法律环境亟待完善、监督机制不健全、社会信用存在危机等是当前东 西合作与联动的主要问题。我们认识到东西合作关键在机制建设；“优势互补、互利双赢” 原则是东西合作长久不衰的保证；东西合作要坚持“三个符合”、“分类指导”和“注重实 效”；广泛的合作平台是推动东西合作交流的基础。最后对东西合作与联动中合作各方的利 益分配关系、政府干预与市场机制的关系、东西部区域分工与合作模式问题进行了理论和实 践思考。
关键词：东西合作 投资环境 互利双赢 合作模式
党的十六大提出的全面建设小康社会的奋斗目标，全面小康社会应该是平衡发展的小康社会 ，而不是工农差别、城乡差别、地区差别太大的社会，但是目前我国东西部差距依然很大， 而且存在继续扩大的趋势，这与全面建设小康社会的要求是相背离的.因此，区域合作与东 西联动发展是缩小区域差异，实现区域协调发展和全面建设小康社会的重要策略，是东部发 达地区支持和参与西部大开发的主要方式。进入21世纪，经济全球化、区域化、信息化的浪 潮，对各国、各地区的经济正在产生极其深刻的影响，区域合作与区域竞争在全球范围内正 出现前所未有的大发展。因此，东、西部经济合作是缩小区域差异，实现区域协调发展和全 面建设小康社会的重要策略，是东部发达地区参与和支持西部大开发的主要方式，也是保持 自身快速持续发展的有效途径。在国家社会科学基金的资助下，我们与国务院西部办经济社 会组共同组成调研组，对上海、浙江等相关省市在东西合作与联动工作进行了深入调研，本 文为调研的初步成果。
１．东西部地区在东西合作与联动发展中存在的问题
1.1 融资难
目前我国现行金融体制还存在很多缺陷，如银行不支持异地投资的贷款，而当地贷款融资又 比较困难，严重地限制着东西部企业到异地投资，直接影响到东西部合作项目的成功率。无 论对于东部企业还是西部企业，都不可能，也没有能力把全部的投资资金带到异地。在这次 调研过程中，通过与企业座谈，调研组了解到，无论是浙江还是上海，“融资难”是直接影 响东部企业“西进”的体制性障碍。影响东西合作中融资问题的制约因素主要包括以下几个 方面：
（1）西部地区属经济不发达或欠发达地区，生产力发展水平低，财政入不敷出，依靠地方 财政投资难度大，资本市场欠发达，当地融资困难，直接融资占的比例很小，经济发展主要 依靠银行信贷资金。由于西部地区多数商业银行是“存差行”，而东部却是“贷差行”，总 体看通过银行间接融资体系形成的资金流向是向东①；从资本的初级市场和次级市场总体 来 看，部分西部资本又被“虹吸”到东部。而且西部银行落后于东部。西部地区的银行机构基 本上是四大国有商业银行一统天下，由于经济发达的东部贷款收益比西部高，实行总分行制 的国有银行会出于资金效益最大化的考虑在资金调度上偏向东部。我国一些新兴的区域商业 银行集中在东部地区，其业务也主要集中在东部。西部地区没有自己的区域性商业银行，无 法 有效聚集民间闲散资金，支持本地经济的发展。同时，我国外资银行也主要集中在东部，西 部地区在外资直接进入困难的情况下也缺少间接进入的途径。所以说，西部融资仅靠国家财 政和银行信贷支持，已明显难以为继。
（2）从证券经营机构的规模和素质来看，整个西部证券市场发展都显得相对滞后， 直接融 资渠道过窄，严重阻碍了民间资本的流入，制约了西部的开发和经济发展。
（3）缺乏完整有效的金融政策支持，“一刀切”的金融政策使西部地区在货币资金配置上 处于不利地位②。①供应量低。无差别的货币政策使西部地区的实际货币供应量低于东部 。 加上西部的资金效益和边际利润率低于东部，因此信贷资金的实际利率低，资金更多的流向 东部。②缺乏灵活性。在信贷管理体制中有关商业银行存贷比例、授信额度、贷款结构等方 面仍是全国整齐划一，缺乏支持西部经济发展的灵活性和差别性。③管制过严。有关直接融 资的市场准入条件等方面管制过严，缺乏灵活性。
1.2 国家对西部地区政策倾斜的力度不够，还未形成“政策洼地”
在区域经济发展中，资本、技术、劳动力等经济要素总是朝着投资回报率高的方向流动的。 在我国，由于目前东部的投资环境相对较好，经济要素向东流的趋势在短期内不可逆转。要 使经济要素逆流西部，就需要国家采用宏观调控手段，对西部制定更加优惠的政策，从而使 西部地区形成“政策洼地”。尽管西部大开发以来，国家对西部给予政策的倾斜，但目前并 没有形成西部的政策洼地，从而使西部大开发的进展缓慢，使东西部合作和联动发展步履艰 难。自分税制改革实施以来，国家财力的支持非常有限。目前国家预算内投资占全社会固定 资产投资中的比重仅为５%左右，即使国家有意对西部地区加大财政扶持力度，如果没有广 大社会资本的跟进，国家投入无异于杯水车薪，对西部开发难以产生根本性的影响③。
地方政府部门和投资者反映，实施西部大开发中央给予西部地区的优惠政策，优惠幅度不明 显，政策效应难以体现。如，上世纪80年代开始东部开发区的外资企业就享受15％所得 税税率优惠，而西部地区企业现在也只享受15%所得税的税率优惠。在实际操作中，东部地区由于财 力强，往往采取变通措施给企业以税收返还，西部地区由于财力较弱，根本做不到这一点， 导致在西部投资享受的政策不如在东部优惠。
1.3 西部地区的投资环境亟待改善
东西部经济合作中，东部人特别关心西部的软环境，特别是法制环境、人文环境以及政策的 连续性、规范性和可操作性，存在工作的随意性和效率低下问题。这些问题尽管已经引起了 西部的高度重视，但是投资的软环境还是不尽如人意。
1.3.1 观念落后。目前，西部地区落后、陈旧的观念是对东西部合作最大的制约。西部地区由于受其所处的地 理位置、历史因素及地域文化传统的影响，千百年来所沿袭的是具有典型内陆民众性格特点 的价值观念、思维方式：追求安逸、轻视商业行为。这种传统的文化心态妨碍着西部人创造 力的发挥，同时也将阻碍东西部合作主体的培育和合作“双赢”局面的出现。另外，西部地 区改革开放起步晚，传统计划经济体制的影响在一些地方根深蒂固，人们的思想观念比较陈 旧，没有形成全面开放的社会环境。不少陈旧观念根深蒂固，例如懒、慢、等、靠、保守， 不敢创新，小富即安，怕冒风险，不思进取等等。市场经济观念不强，不顾企业利益，过多 依赖外来企业投资包揽解决当地社会问题，把经济合作当作扶贫行为。当地自然资源由于种 种限制一直以来都没能得到开发，等外来企业进来后，发现资源能带来利润，看着眼红就死 抱着不放，不让外来企业开发，唯恐别人把钱都赚完了，这种短视行为关键还是思想观念的 问题。据一些对口支援西部的政府部门及企业反映，西部的一些地方只重项目投资，而轻视 人才培养。总之，东西携手开发西部，实现双赢，思想观念的合拍是一个根本问题。
1.3.2 存在官僚作风、办事效率低。西部许多省份的基层政府，职能转变不到位，部门交叉繁多，办事手续繁琐，行政效率低， 管了许多不该管的事，而该管的事又没人去管或不愿管。各部门甚至同一部门不同业务单位 在利用外资工作中协作不够，甚至相互拆台。执法过程中的随意性太大。乱检查、乱摊派屡 禁不止，多层次的检查令企业难以承受和应付。另外，一些政府部门衙门作风较浓，政府公 务员主动为企业提供优质服务的意识淡薄。部分外商反映，在政府这一级，对外来资本的重 视程度和服务意识都不够，往往是招商很热情，落户时很繁琐，真正落下来以后就不闻不问 。本来按规定可以办的事或享受的优惠政策，企业如果不请客、不送礼，事就难办，政策难 以享受。上述问题直接导致西部政府的行政效率低下。1999年，西部地区每一元政府消费所 对应的GDP仅为6.73元，有的甚至不到6元，东部高达8.31元，中部地区也到了7.54元。从国家机关、党政机关以及社会团体从业人员人均形成的 增加值看，西部平均为1.56万元，落后全国（2.19万元）近30%。其中，贵州、云南和 甘肃这三个地区的指标值落后全国平均水平都在40%以上。
1.3.3 个别地方政府轻信寡言，给投资者的优惠政策难以兑现。如果说优惠政策是西部引进外资的吸引人之处，那么落实优惠政策就显得尤为重要。近年来 ，为了吸引国内外企业投资，西部各地方政府竞相制定各种优惠政策，做出各种优惠承诺。 但这些优惠承诺随意性大，主观性强，政策的落实情况还不尽如人意。
个别地区，出于对政绩的考虑和发展当地经济的外在压力，便随意夸下海口，令外商欣喜异 常，结果却与政策条例相距甚远，让外商哑巴吃黄连，有苦难言。当企业按这些政策的指南 进 行投资之后，出现了问题，比如缺乏相应的资金支持渠道、配套资金落实困难、贷款渠道不 畅、缺乏担保机构等问题，税收减免、资源费用（土地、水等）和运费、电费等优惠政策的 具体落实问题，“国民待遇”原则与对某些产业、某些地区的倾斜政策之间关系如何恰当处 理等问题，遇到这些问题后又往往投诉无门。
1.3.4 急于求成、杀鸡取卵。近几年，各地举办了很多东西部经济合作招商会、洽谈会，一定程度上确实促进了东西部的 经济合作，但也存在内容大同小异，形式上轰轰烈烈实际收效不佳的问题。主要是有些地区 的领导，为了想方设法出政绩，营造轰动效应，对合作项目缺乏深入调查的前提下就盲目拼 凑，甚至有的弄虚作假，包装贴金。这种急功近利的做法，常常没有为当地带来福音，反而 留下了长期的隐患，不仅使当地还要使整体长期为此付出代价。另外，西部的某些地区急功 近利的思想还表现在对东部企业的利税索取上，东部企业投资后，希望在很短的时间内就能 得到很高的回报，据一些企业反映，他们刚刚落户时对方承诺了很多优惠条件，比如第一年 免税收等等，其实这正是吸引他们在此投资的原因，可企业刚刚开始运转，各种部门的人员 都来了，而且狮子大张口，把一年的税全部提前收，企业还没盈利哪来这么多钱，简直就是 敲诈勒索，在东西合作中这种杀鸡取卵，急于求成的事情时有发生。
1.4 地区保护主义严重
客观地讲，地区保护主义在东西部地区都不同程度地存在，它已经成为东西部合作的拦路虎 。 地区保护主义产生的直接原因是每一个地区都害怕本区的经济要素大量流出，担心区外产品 对本区域企业生产的同类产品造成冲击，抢占了当地的市场，从而影响本地区利益。从本质 上来看，地区保护主义是中央与地方及地方与地方之间在区域经济关系调控中的协调分工的 问题。区域间经济差距的拉大，更加加剧了这种趋势。发达地区为保持自己的领先地位，落 后地区为避免“马太效应”的继续扩大，纷纷在价高利大、投资周期短的工业领域进行激烈 竞争，盲目引进，重复建设，结果在经济发展的同时出现了严重的区域产业结构趋同化。据 有关资料测算，我国中部与东部工业结构相似率已达93.5%，西部与中部工业结构相似率为9 7.9%④。产业结构趋同必然导致资源浪费和生产能力的大量闲置和降低了东西合作的互补 性。
1.5 法律环境亟待完善
如果说政策支持是东西合作的动力，财政支持是东西合作血液，那么法律法规的完善则是东 西合作的基本保障。过去，我国区域经济的法律和法规几乎是一片空白，这使得区域政策的 制定和实施有较大的随意性和非连续性。改革开放以来，虽然陆续制定和通过了不少经济法 律和法规，但是有关地区的立法仍然滞后。西部地区地方政府，特别是基层政府的长官意志 还到处可见，由此产生的腐败现象严重影响了东西的经济合作。比如一些地方、部门仍然习 惯沿用“红头文件”、领导讲话等行政手段，甚至把政策的调节作为唯一手段。并在实际执 行中，发生朝令夕改，随意解释的现象，让投资者难以放心。另外有些地方“人治”思想则 根深蒂固，往往以言代法，甚至以权压法；一些行政执法人员有法不依、执法不严，乱用自 由裁量权，执法随意性大，凡是符合自己意愿的就办，不符合自己意愿的就坚决不办；执法 中“吃、拿、卡、要”问题时有发生，乱伸手、乱收费、乱罚款屡禁不止；有些执法人员对 外地当事人滥用司法权利，依法应当胜诉的案件久拖不结，迫使其忙于“攻关”，打官司变 成了打“关系”。
1.6 监督机制不健全
尽管近几年来，部分省市参与西部大开发和开展东西合作的特点是以企业为主体，形式多样 ，但无庸讳言，多年来东西合作的开展，主要是中央政府直接推动的。过去东部发达省份对 西部欠发达省份的合作模式主要是：捐赠，帮建，无偿或部分有偿开发项目等帮扶模式。这 种帮扶模式，充分体现了我国社会主义制度的优越性。但是这种帮扶模式由于长期缺乏有效 的监督机制，在一些东西对口帮扶的受援地区，帮扶资金不能做到专款专用，资金被违规挪 用或被个别利欲熏心的人贪污、私吞的现象时有发生。由发达地区捐赠的物资，到了受援地 区，其分配使用也缺乏监督机制。
1.7 社会信用存在危机
市场经济又被称为契约经济或信用经济，它依靠合同的法律效力和交易双方的信用来约束交 易行为， 市场经济的健康运行和发展，靠的就是信用。如果没有信用作为保证，经济运行 将是低效率的，必然造成社会成本的很大浪费。在东西部合作和企业的经济往来中，不讲信 用、不守信用、背弃信用的现象屡见不鲜；已经签订的合同可以单方毁约；承兑的货款可以 无理拒付；向金融机构的贷款无限期拖延归还；服务、承诺作为广告高高挂起；各种虚假信 息充斥大街小巷；各种形式的坑蒙拐骗屡有发生；假冒伪劣产品渗透到市场的各个领域，豆 腐渣工程、毒米、劣盐、垃圾食用油更是令人毛骨悚然。这些问题的实质是信用缺失，市场 经济的正常利益驱动机制被严重扭曲。这种缺失的恶果严重扰乱了市场经济的正常秩序，影 响了市场经济的运行和市场经济体制的建设，严重阻碍了东西部经济贸易的交流与合作。
