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（二）合理的组织安排：创立制度化的多层次组织机构
区域政府合作机制的实现不但要有良好的制度环境，更要有实施具体合作事宜的组织载体。在W.W.拉坦看来，一个组织一般被看作是一个决策单位，对资源的控制由组织实施，制度概念包括组织的含义[15].诺斯认为，“有效的组织是制度变迁的关键”。区域合作是通过区域合作组织进行的，区域合作组织本身的出现是制度安排创新的产物，它使区域利益主体的获利空间得以扩大或延伸，能将原来对立的利益转化为一致利益，而且这种组织的安排方式是处于动态调整过程中，它既可能是正式的，也可能是非正式的；既可能是强制性的，也可能是诱致性的。从我国实际情况和西方国家区域合作的实践来看，区域政府合作机制要得以真正建立，必须在中央政府、地方政府和市场中介组织三个层面上形成制度性的组织机构，实行多层面的协调互动。
1.“区域协调管理委员会”：中央政府的组织创新
区域政府合作机制的建立离不开中央政府的直接介入，尤其是在中国这样一个制度不完善，而中央政府又掌握了大量的资源配置权的国度里。正如迈克尔·泰勒所言：“国家干预经济最有说服力的理由在于，如果没有国家，人们就不能卓有成效地相互协调，以实现他们的共同利益，尤其是不能为自己提供某些特定的公共产品”[16].在我国，由于机构改革大大滞后区域经济发展，目前中央政府尚未建立起专门性的区域协调机构，这完全有悖于区域合作的基本原则和发达国家的一贯普遍做法。在当代几乎所有发达国家，中央政府在区域管理领域都发挥了积极的作用。在西欧国家，议会中都有永久的或临时的专门委员会，其职能是既介入一般区域管理与规划制订，又参与解决最严重的区域问题。正如有学者说，“如此大国没有一个专门的区域协调机构在全球来看是少见的”[17].
因此，根据对发达国家的经验总结和对中国改革开放以来在区域合作方面存在问题发分析，我们认为，在我国，中央政府必须设立一个负责区域管理的综合性权威机构：“区域协调管理委员会”。该机构应由国家发改委、经贸委、财政部、中国人民银行等有关部门领导和区域经济专家组成，其基本职能包括：提出区域经济发展与区域经济协调的建议并报请中央与立法机构审批；具体执行经立法程序通过的政策、规划与其它规划，与地方政府合作协调不同地区利益主体间关系并约束地方政府行为；统一管理专门的区域基金（需要设立）或约束有关部门的区域资源的使用方向；具体负责区域划分工作，组织实施全国性跨区域重大项目，组织研究重大区域问题；审查和监督区域政府间自主达成的区域合作规则的执行情况等等。同时，还要赋予这一权威性机构与其职能相匹配的权力和资源，进而理顺其与国家立法机构、国务院以及其他相关职能部门的关系，并使之法律化、制度化。
2.建立跨行政区的协调管理机构：地方政府间的自愿合作制度创新
尽管中央政府在促进区域政府合作中发挥着重要的作用，但地方政府毕竟是区域合作的主要参与者，因此，如何发挥各地方政府的积极性，建立一个反映各地方政府意愿、能获得区域内各政府普遍认同的、具有民主的治理结构的跨行政区的协调管理机构，则是区域政府合作机制能够真正建立的关键。
新制度经济学认为，交易双方如果试图通过第三方的介入来协调彼此间关系，必然会使交易费用增加，而协调地方政府之间的利益关系，单纯寄希望于中央政府的宏观调控，不仅成本太高，也难以达到目标。其原因在于：一方面，中央政府远离各地方，在信息收集上，其无法摆脱哈耶克所说的“构造性无知”的困境，其提供的制度安排虽然具有规范性、制度化水平高的优点，但由于它是以高度的强制性权力为基础的，其制度安排不以一致性为前提，因而其动力水平相对比较低，而且要提高其动力水平就必须付出较高的政治成本（如用于宣传、教育等费用）。而地方政府直接接触当地的个人和团体，能够及时了解个人和团体自发产生的创新意图，因而地方政府间合作所提供的制度安排更能满足制度需求。另一方面，地方政府权力尤其是经济权力的扩张，改变了它们在政府权力结构中的地位和角色，使它们由集权体制下单纯的中央政府的派出和代理机构，转而成为相对独立的行为主体，大大强化和提高了地方政府作为制度创新主体的地位，使地方政府具有了追求本地经济快速增长以及响应获利机会进行政府间合作的权力和动机。所以美国著名的新制度主义学者埃莉诺·奥斯特罗姆指出，“我不同意如下的看法，即中央政府管理或私人产权是‘避免公用地灾难的唯一途径’”。埃莉诺·奥斯特罗姆还通过实证研究，认为“在一定的自然条件下，面临公用地两难处境的人们，可以确定他们自己的体制安排，来改变他们所处的情况的结构”[18].因此，促进地方政府间合作应该成为协调地方政府间利益矛盾、走出“公用地灾难”和“囚徒博弈困境”的必然选择，而实际上，由于资源禀赋等的差异，各地区之间客观上存在着通过互利合作而实现利益最大化的相互需要。只要能进行良好的信息沟通，建立双边或多边协商机制，降低交易费用，在一个相对规模较小的组织中，实现集体行动应该是可能的。[19]
从近些年我国发展实践来看，地方政府为了协调相互间关系，也往往倾向于加强横向合作与联系以实现利益最大化，但现阶段合作往往还处于一种非制度性的阶段，缺乏强有力的组织保证。因此，应对区域经济一体化发展的客观需要，建立一个跨行政区的协调管理机构尤为必要。具体来说应体现以下几点：①该机构的具体组织形式，可借鉴世界发达国家和国际组织的的经验和做法，比如，美国的区域开发委员会及区域规划协会、德国的区域联合体、加拿大的大都市，赋予该组织相应的立法权、行政权和财政权等。②其主要职能是：组织协调实施跨行政区的重大基础设施建设、重大战略资源开发、生态环境保护与建设以及跨区生产要素的流动等问题；统一规划符合本区域长远发展的经济发展规划和产业结构；制定统一的市场竞争规则和政策措施，并负责监督执行情况；协助各市县制定地方性经济发展战略和规划，使局部性规划与整体性规划有机衔接。③关于组织内部的功能性机构设置方面，除负责日常联络和组织工作的秘书处外，还应根据专业、精简、高效的原则设立各种专业委员会和工作小组。它们有一定的管理、协调、研究分析和组织职能，并越来越具有一定的常设性质。如长江三角洲地区可根据实际情况设立区域规划与产业协调委员会、重大基础设施开发管理委员会、上海国际航运中心管理委员会、太湖流域环境保护与治理委员会等专业或综合职能管理机构。④在机构的人员配备方面，应坚持公正和专业的原则，在各地方政府的经贸委、计委、财政部、人民银行等相关职能部门中抽调部分公务员，并且保证区域内各地方政府人员数量的平衡。⑤该机构的治理结构应适度效仿民间组织，其主要领导人必须由各地方政府民主选举或中央政府在充分征询各地方政府意见的基础上协商产生；机构内设立理事会作为该组织的最高权力机关，理事会成员由各地方政府的行政首长和中央政府相关部门的官员兼任，共同协商决定有关区域发展的重大战略问题，其作出的决策对区域内各政府具有普遍的约束力。
3.鼓励建立各类半官方及民间的跨地区的民间组织
各级政府应积极推进体制改革，打破阻碍民间组织发展的制度障碍，为民间组织发展创造良好的制度环境，组建跨地区的民间组织，以民间的力量自下而上地推进区域政府合作，进而实现区域经济一体化。我们认为，以民间力量推动经济合作，不仅具有成本低、见效快的优势，而且民间组织自身的思想框框少，没有地区利益等方面的影响。因此，在现代市场条件下，应当充分重视民间组织在区域经济一体化中的推动作用。
民间组织的主要职责是研究区域发展战略和推进地区协作。具体形式可有不同层次：一是可建立以各地经济专家为主体的，如“长江三角洲经济一体化发展咨询委员会”、“长江三角洲经济协调联合会”、“长江三角洲经济一体化促进会”等组织。这些组织机构不同于一般的研究机构，它应成为三地政府决策的咨询参谋机构。二是充分发挥行业组织在区域产业一体化中的积极作用。这里的关键是，行业协会要突破行政区划障碍，组成跨地区的行业联盟，共同制定区域行业发展规划、区域共同市场规则，推进区域市场秩序建立，探索区域各类市场资源的联接和整合等。三是可组建跨地区股份制区域性集团公司。跨国公司是打破国家之间关税和非关税壁垒的最有效方式；同样，跨区公司也是打破区域封闭格局最好的方式。因而，要倡导组建各地相互参股的跨地区的超级巨型企业集团，这既是参与国际竞争的需要，也是打破封闭，优化资源配置，增强综合竞争力的需要。当然，这种超级企业集团不是行政的捏合，而要遵循市场规律。可以探索通过跨地区强强联合组成具有规模和竞争力的龙头企业，再通过龙头企业联合、控股区域内的上下游配套企业，形成由紧密层和松散层组成的巨型企业集团。
（三）完善的区域合作规则：自愿遵守的激励和约束机制
国际经验表明，区域经济一体化进程发展的快慢与是否有完善的制度保障是直接相关的。以目前运作最为规范的欧盟为例，作为制度一体化的欧盟，每个阶段都制定相关法律，成员国依此实施一致对内对外政策，经历了由低到高的一体化形式。《巴黎条约》建立了欧洲煤钢共同体，反映了特定经济部门的一体化。《罗马条约》建立了关税同盟，实行区域贸易自由化。《单一欧洲法案》对商品、劳动、人员和资本的自由流动列出了约300项立法，并规定了完成这些立法的时间表。1993年，欧洲统一大市场正式形成。随后，欧共体成员国签署了《马斯特里赫特条约》，并于1999年实现了经济货币联盟。如今，欧盟各国又将实行统一的宪法提上了议事日程。今后，欧盟将迈向完全的经济一体化，对各种经济政策通过超国家机构进行协调和统一。在我国，经济区域内缺乏一致性的规则，各地区在招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术开发、信息共享等方面的政策上都存在很大的差异，没有规范区域一体化发展的统一法规。这个问题不解决，区域政府合作就缺乏必要的制度保障。因此，在区域合作的进程中，区域政府间针对区域整体发展所达成的共识，必须要以制度性的合作规则来保证。这种区域合作规则应达到两个基本要求：一是为合作行为提供足够的激励；二是对违反“游戏规则”者与采取机会主义者予以充分的惩罚以使违规者望而生畏。
从制度理论的角度来说，区域合作规则是利益相关的个体即区域内各政府，在一个有限的“囚徒困境”博弈中而产生的一种合作均衡，它必须是以一致同意为前提。这种规则虽然随经验出现的，但它们在一个群体内以正规的方式发挥作用并被强制执行。可以说区域合作规则具有以下三个特点：第一，规则的形成是地方政府间相互博弈的产物，体现了参与者的一致同意；第二，将规则以文字的形式规定下来，具有较强的制度性；第三，有正式的执行机制。在区域政府合作中，跨行政区的协调管理机构和中央政府（一般在地方政府间利益纠纷无法得以解决时，才予以介入）充当了地方政府间利益纠纷的中间人，由它们就什么是违反规则的行为作出裁决，以一种正式化的方式维护区域合作规则。
因此，我们认为，区域经济内很有必要制定一个各地共同遵守的区域公约，以强化地方政府调控政策的规范化和法制化。内容可包括：形成区域生产力布局原则和区域产业发展准则；开放共同市场，促进人才交流；建立协调的基础设施网络，统一开发利用自然资源，统一整治和保护环境；建立协调与管理制度，在户籍制度、住房制度、就业制度、医疗制度、教育制度、社会保障制度等改革方面加强行政协调，联手构建统一的制度架构和实施细则，以此协调各地区的政策行为；在招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术开发、信息共享等方面，营造无特别差异的政策环境。待时机成熟再将这个公约上升为区域发展与管理法，实现区域制度架构的融合。
需要特别一提的是，区域合作规则的形成和有效运作，必须要有与之相适应的新型的“区域利益分享和补偿机制”。我们知道，区域政府合作的出发点是地方政府通过合作来共享整体利益，而打破传统的“小而全”、“大而全”的工业体系，重新调整各地方政府的产业结构，形成合理的产业布局和产业分工体系是区域政府合作的题中应有之义。但合作结构中总有优势一方，有些地区可能必须从某些产业中退出，去重新定位自己的优势产业，而另一些地区则可以乘机扩大市场和规模，进一步壮大自身的产业优势；有些地区生产的可能是低附加值的上游产品，有些地区生产的可能是高附加值的下游产品，于是发生了地区利益从劣势一方流向优势一方的问题。这就需要合作优势一方给予劣势一方以必要的补偿，让区域内所有的地区都共享合作的收益，否则，合作关系就会破坏，彼此利益都会受损。因此，区域合作规则要有效地发挥作用取决于能否达致各方利益的平衡，实现合作双方或多方的双赢或共赢，这就需要有一个与此相适应的“区域利益分享和补偿机制”。所谓区域利益分享和补偿机制，指的是各地方政府在平等、互利、协作的前提下，通过规范的制度建设来实现地方与地方之间的利益转移，从而来实现各种利益在地区间的合理分配。当然，在这一机制中，中央政府的协调作用是不可或缺的，尤其是涉及到财政转移支付方面，更离不开中央政府的宏观调控。
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