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三、如何经营？西方国家城市经理制的实践
城市经营有很多模式可供选择，各国国情不同，所走的道路也千差万别，但有一些基本的东西却是相通的，既城市作为一笔巨大的资产，是需要通过经营来获得发展壮大的。笔者建议我国在经营城市中，不妨借鉴西方发达国家经验，实行城市经理制。所谓城市经理制，其核心思想就是城市政府组建成一个类公司机构，有董事会、监事会、经理层，进行企业化运作，城市首长象企业经理一样来经营城市。
城市经理制作为一种城市经营管理的有效模式，始于美国19世纪末期。19世纪前的美国一直实行的是强议会弱市长式的城市政府构架，市长只是礼仪上的行政首脑，且任期相当短。由于议会并不负责日常性事务，大量的经营管理活动由互相独立的部门分头进行，适者生存的社会达尔文主义使城市陷入半无政府主义状态，这种“弱市长”政府越来越无法适应不断发展的城市管理需要[2]。19世纪末，美国企业开始蓬勃发展，企业制度的创新启发了人们，专业经理制度被引入城市管理，按企业管理的模式进行城市管理成为城市管理改革的方向。在城市经理模式设计中：城市政府组建成一个大公司，市民相当于股民，居住在某城市相当于购买了该城市公司股票；城市议会相当于董事会，由全体市民选举产生，市长是议会的一员，作为议会的代表相当于董事长；城市经理则是由议会推选出来的专业人士担任，相当于公司的总经理。议会主要负责立法和大政方针的制定，具体执行的则靠城市经理，市长代表城市公司对外，主要负责礼仪方面的事务。在随后的100多年中，美国又兴起了多次的城市经营管理改革，但其总的方向都是逐渐向经营城市、增加城市竞争力为主要目的的企业经营制度转化，不断完善城市经理制。这种经理制管理模式在美国城市现代化发展进程中起到了重要的作用，在美国的城市里，居民象城市公司的股东，采取用脚投票的办法，哪个城市税制好、基础设施完善就向哪个城市“移民”，迫使各个城市拼命发展高水准的公共设施，提高服务水平，从而也使美国成为以最低成本，建成最发达的制度和公共基础设施的国家[3]。
由此可见，城市经理制只所以能在城市建设中起到巨大的作用，源于其制度设计上的几个特点，一是政府实行企业化管理，克服了传统层级式官僚体制所造成的低效率、高成本运作弊端，二是“民主集中”所蕴藏的政治潜力。城市经理由议会聘任，行政管理权相对集中于受过专门训练的专家之手，有利于实现专家治市（集中统一）；而议会由全体选民选举产生，在议员中较均匀地分布市政决策权力，使得市民们通过选票间接地参与市政决策过程（分散决策）；三是市场竞争机制得到很好地发挥。当然，由于政治、经济体制的不同，我国实行城市经营经理制会表现出一些不同的特点，但在城市政府必须改进效率、通过市场化手段来加强城市建设这一点上是相同的。从我国的政权组织形式来看，要想实行美国式的地方政府经理制是不太现实的，但是我们可以探索适合国情的方法，比如成立城市经营公司，由市长兼任经理。市长兼任经理便于从全局的高度来经营城市，因为所谓市长，首先是一市之长，他的第一责任无疑是抓好城市本身。作为市长，必须具有经营城市的思想，如果市长的兴趣不在经营城市，那么这个城市就会因疏于管理而荒废，而脏乱差的城市，以经济眼光来看，就意味着悄悄地贬值，也就是国有资产的流失。或者也可以聘请专家来负责城市经营，但必须赋予城市经理以实在的经营权力。
四、我国实行城市经理制的现实条件
实行城市经理制，起码得具备三个条件，一是城市必须有自己的“产品”；二是有相对独立的财权；三是要有相应的顾客（或者说市场）。始于20世纪80、90年代的一系列改革，特别是其中三次重大改革，使得我国基本上具备了实行城市经理制的可能。
一是城市房地产改革使得我国城市拥有了自己的且有权处置的资产，如果把城市看作一个企业的话，则该企业因此拥有了自己的“产品”，不是名义上的产品，是真实的产品，是自己可以处置和支配的。在1990年以前，我国城市的土地和住房是没有产权的(全部属于国家)，用地用房单位只有使用权，不能进行变卖流通。90年代先后进行的城市房地产制度改革，使城市的固定财产成为市场上可以定价和交易的产品。由于国家通过《土地法》和《规划法》把大部分土地收益权和支配权界定给了地方政府特别是城市政府，使得城市政府第一次拥有了自己可以“经营”的产品[4]。当然房地产只是城市经营的一部分内容，真正意义上的经营城市，主要是经营形成城市空间和城市功能的几类资源，大致可分为以土地为主的自然资源、人工资产（如基础设施）、企业资源（含品牌、人力资源等），人类文化遗产、制度资源（行政资本资源）等。这些资源（资产）开发潜力巨大，而且关联度极强，需要统一规划，统一开发和统一经营才能够起到综合平衡发展的效果。随着改革开放的不断深化，特别是国有资产管理体制的改革，地方城市政府对这些资产已逐步拥有处置权，能用于经营的产品越来越多。
二是1994年的分税制改革使地方政府第一次取得了独立的财权（或称剩余权）。这一改革使中央和地方政府之间，地方政府和地方政府之间具有了明确的财务权利边界。地方政府可以自由地在这个边界之内经营，并且对经营的失败和赢利承担大部分责任。
三是始于1980年的改革开放使城市政府拥有了第一批“顾客”，特别是随后的市场经济建立，城市政府的顾客越来越多，面也越来越广。本地、外地乃至他国商家的进入使得竞争性的土地市场、投资环境市场等得以迅速形成。特别重要的是外来的“顾客”具有较大的流动性，他们随时准备用脚对不同的城市政府进行“投票”。
将城市政府看作一个具有自己独立利益的经济实体，一个以经营城市为目标的企业，不仅仅是一种城市管理改革，更是经济改革的一大创举，它的产生不是人们心血来潮，而是有着市场经济发展的内在原因。当然实行城市经理制会有许多现实上的困难，但这并不妨碍我们对这一模式的研究和探讨。
参考文献：
1、 孙永正，城市经营的五种风险，《城市问题》[J]，2002（6）
2、 谢芳，纽约回眸[M]，中国城市出版社，2002
3、杨小凯，最近西方经济学界对中国经济的研究，香港：信报财经月刊[J]，1994（11）
4、马泽，对经营城市与招商引资的思考，发展论坛[J]，2002（11） |
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