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摘要：城市需要通过经营来获得最大限度的发展，城市政府作为经营城市的主体，有必要借鉴发达国家的先进经验，引入市场竞争机制。实行城市经理制是一种有益的探索。
关键词：城市管理 经营城市 城市经理
一、从城市管理到城市经营
城市实际上是一笔巨大的资产，如何使这笔资产获得最大限度的利用和增值，各国城市政府都在不断探索新的经营管理模式。经营和管理在英文中其实是同一个词（manage），但我们所说的城市管理与西方国家所说的城市管理并不是一回事，在西方国家，城市管理者更多地是思考怎样经营好城市，增强城市竞争力和吸引力，提高居民生活水平。与许多欧美国家地方法人制度相比，我国则主要体现为垂直分级管治的政治治理方式，“管理”味道过浓，“经营”思想不突出。
其实西方发达国家的城市发展中也经历了一个从管理到经营的过程，随着城市经济学的兴起，城市经营思想才逐渐为城市治理者所接受，经营模式也越来越趋于完善和成熟。比如在城市化发展较早的英国，其城市基础设施除了国家开发建设外，还大量地采用了公私合营方式进行，到20世纪60-70年代更进了一步，城市国有资产整体性地向私人出售，很多公共服务都社会化了，后来产生的BOT城市建设方式则更明确地显示了城市经营特点。之后法国、美国、日本、意大利等国家在城市基础设施投资融资方面也进行了许多有益的尝试，形成了不同的模式。当前世界又兴起“企业化城市政府模式”，这种模式的实质就是政府以企业家的角色来管理、开发城市，把整个城市作为资产进行有效整合，以达到国有资产保值增值并发挥最大效用的目的，应该说这种管理模式基本上涵盖了城市经营的理念和本质。从我国来看，城市经营概念的雏形大约兴起于80年代中后期，90年代以后，国内一些大城市相继在城市建设和管理中探索出了“以路带房”、“基础设施建设带动旧城改造”、“市政设施专营权有期限转让”、“发行城市建设债券”等做法，进一步从理论和实践上肯定了城市经营的理念，现在则掀起了一股经营城市的热潮。
从城市管理到城市经营体现了一种思维的变革和城市建设手段的前进，因为经营比管理更多地体现出一种市场眼光。城市经营与城市管理相比有这样几个进步性转变：一是变城市基础设施无偿使用为有偿使用。过去人们对城市这一特殊资产关注是不够的，对于城市公共基础设施更多地认为是政府拿纳税人的钱来兴建，当然应给纳税人无偿使用。这种观念从理论上说并不错，但在实际管理中很容易导致城市资产管不好和流失。用经营的眼光来建设城市，实际上是使城市建设由单纯投入变为经营投入，从而有利于城市的有形、无形资产得到升值和城市品位的提升。二是变“等钱开发建设”为“借力开发”。传统城市建设中等钱开发是一种被动性管理方式，具有很强的滞后性，很多基础设施多为事后修修补补。而借力开发经营则带有主动性、超前性和滚动发展性。三是变城市规划纯“技术规划”为“社会经济规划”。长期以来，我国城市规划大多以工程技术、建筑艺术为出发点，对规划的社会化、经济化以及可持续发展缺乏足够的重视与体现。通过城市经营，使城市规划体现经济效益、社会效益和环境生态效益相结合，充分发挥城市规划的掘富、致富功能。
二、谁来经营城市？
完整的城市经营应包括三个要点，即谁来经营，经营什么，如何经营。毫无疑问，作为城市治理主体的政府应是城市经营的主体。但问题是，政府能象企业一样搞经营吗？的确，有很多理由表明，政府和企业是两种完全不同的组织制度，我们也一再强调政企分开，政府不能插手企业的事，有人认为，如果政府回到经营者的位置，则政府既当裁判又当运动员，显然是一种改革的倒退，容易引发一系列风险[1]。事实是不是如此呢？
关于政府经济角色的争论，从经济学诞生之日起就没有停止过。从亚当·斯密“看不见的手”到凯恩斯经济干预主义，再到弗里德曼新货币主义、拉弗尔供给学派、科斯产权学派、布坎南的公共选择学派等，政府的经济角色几经变换。1965年一个叫蒂伯特的人从一个全新的角度思考了政府在市场经济中的作用。他研究发现，在真实的经济活动中，政府并不是单一的，只要经济要素能自由流动，政府之间特别是城市政府之间就会产生竞争。有竞争就会使政府象其他经济组织一样（比如企业）改进效率。他认为政府其实与一般的公司并无本质区别，城市公共产品同一个企业提供的产品只是公共程度上的差异而已。国内外一些大型社区的实践也证明（如英国迪斯尼社区），在竞争的市场环境里，城市是完全可以企业化经营的（社区相当于一个小城市政府）。其实从上世纪80年代的一系列改革开始，我国城市政府就开始了市场化转变（经营城市本身就是这种改革方向的反映）。由于越来越多的资源市场化配置使得政府在资源分配中的作用越来越弱，加之分税制改革，地方政府有了相对独立的财权，我国地区间特别是城市间的竞争就日趋激烈。在我国一些发达城市、开发区，以政府为主导围绕资源、项目或开发商而展开激烈的竞争早已成为普遍现象。
越来越多的事实表明，政府企业化经营不仅可能而且必要。当然，笔者所指企业化经营并不是主张城市政府象一般的企业参与其辖区内的市场竞争，而是着重强调两方面：一是城市政府应借鉴企业的运行机制（包括组织制度），提高工作效率；二是城市政府并不是普通的公司，而是一个特殊的企业，其角色其实好比一个球类联赛的组织者，虽然自己不是赛场里（本辖区内）的运动员，但却是另一场比赛参赛者（城市间的竞争）。为了同其他联赛（其他城市）竞争，它必须保证比赛的公正，必须有足够大的市场，必须吸引到高水平的运动员(企业)。否则就不可能通过吸引观众而赢利。运动员和观众（居民或投资者）在不同的联赛（城市）之间流动——用脚投票。因此，只有那些善于经营城市的政府，才能使自己的城市获得更大更足的发展。在这方面，一个城市的市长更应像一个企业家，他并不拥有企业，他只是被董事会雇佣，通过经营活动使股东利益最大化。所以城市经理（市长）必须是专业人士，要懂经营管理，并且要改变现行城市管理理念和管理模式，更多地体现出经营执行能力，推动城市现代化发展，而不仅仅是政务官。 |
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