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本文所说的“西部”是一个较为宽泛的概念，意指边远欠发达地区，而不是一个行政区划概念。
近年来，边疆经济史学家都对近代边疆经济的开发史作了总结性的研究工作，多以客观叙述为主，其中不乏资料详备、实事求是的力作。但农业经济方面涉及不多，尤其缺乏历史经验与教训的总结及同今日西部开发的对照和联系。本文则拟从现代经济学角度来讨论一下产权制度对于近代中国西部农地资源开发的历史作用。
今日西部开发，须以环境保护为前提，对于历史上的开发而言，也应是这个原则，但在半个世纪乃至1个世纪之前，边疆地区人口稀少，如黑龙江和吉林省当时的人口不过相当于今天的百分之一，因此，生态的压力远不如今天这样严重，而若从中国人口大规模增长的角度看，即今日中国人口已相当于三十年代初的三倍，更不用说一些边疆地区人口已增长了几十倍，可知当时边疆地区大规模的农地开发确是必要的，是推动中国经济发展的一个重要推动力。
西部开发，古已有之，历史上曾多次出现过大规模的西部开发活动，例如汉代的赵充国河湟屯田、朔方10万移民以及隋唐时期河西、陇右的屯垦等。这些活动多带有军事性质，因而多为今人所诟病，其对后世的客观影响，较难予以确切评价。
但自清末以来的西部开发的实际效果却不应低估。例如，120年前，内蒙地区的耕地与人口之数均不过百万，黑龙江与吉林两省农地亦均不过百万亩，人口则各仅二三十万，而120年之后，黑龙江、吉林与内蒙的农地平均增长了100倍以上，吉、黑两省的人口也增长了100倍以上。昔日三省区的不毛之地早在50年代即已成为中国最重要的重工业、农牧业和粮食基地。
显然，变化是巨大的，对此，我们不应冷漠视之，否则，任何于我们今天西部大开发有益的甚至是宝贵的历史经验都只会被尘封在故纸堆里。
本文仅以东北和内蒙古地区的农地开发为例论述之。东北土地的开垦约可分为三个时期：自17世纪末的康熙时期至19世纪20年代的道光初年计140余年是军事屯垦时期，道光年间至光绪三十年(1904年)是部分开放时期，自1904年起至九一八事变前是全部开放时期。内蒙古地区的土地开垦与东北相比，大同小异，1902年以前基本是私垦和部分开放时期，1902年以后是全部开放时期。
据粗略统计：至1908年，东北全境共开熟地10801420垧，约计为1亿亩(每垧以10亩计)左右。[1] 1910年至1918年又增加约7000万亩。[2] 而有统计数字表明，至1927年，东三省的垦地至少又增加约9000万亩。据珀金斯估算，东三省1933年的耕地面积比1873年增加了约1.82亿亩。[3] 所以，19世纪末至20世纪30年代，东北三省新辟农田约增加2亿亩，还是较为实际的估算，而这一增加主要发生在后30年，另据统计：1902—1908年内蒙古共放垦土地7571331亩。[4] 续至30年代，新放垦土地，据估计又达千万亩之多。
在这一土地开发的高潮中，不仅创造了数以亿亩计的新农田，而且创造了大批新的水利工程和新的农田灌溉区。据山西省1933年统计：该省80个县共有水渠(以县城的主干渠计算)419道，其中光绪之后修建的达207道，当年实际灌溉面积达7569058亩，占全省当年灌溉面积的61．5％。而这当中的绝大多数又都为民国时期所修。[5] 近代西北水利最足称道的是黄河后套地区和陕西关中地区。后套地区自19世纪下半期起共开大干渠9道(20世纪30年代后又修大渠1道)，小干渠30多道(30年代后又修14道)，共长1700余里，可灌田200余万亩。陕西在三四十年代共修成泾惠、洛惠、渭惠、梅惠、黑惠、涝惠、沣惠、泔惠等关中八惠和陕南汉、褒、滑三惠以及陕北定惠，与后套黄灌工程一样，均成为近代水利史上风采独具的篇章。陕西全省各县的小水利工程之中的近半数也都是19世纪下半期以后的半个世纪内所修。
假如把近代中国西部农地资源开发实效同清季以来的内忧外患、战乱政争联系起来，可知这样的实效是尤其值得重视的。假如要问这样大的变化的原因是什么?我认为这主要在于私有产权。这样一种解释是有充分历史根据的。最根本的就是移民获得了以土地所有权为中心的包括占有权、使用权和收益权等各种产权，农民有了自己支配的生产要素，因而就有了开发动力。
有学者以为在近代边疆土地的放垦中，农民取得的只是“租佃权”，如彭雨新认为：“清末的放荒，性质上是国有土地(或说是满清皇族的土地)对农民的出租。皇朝是大地主，千百万农民是皇朝的佃农。押租钱(或称荒价)所起的作用是永佃权的保证，农民交了押租之后，可以长期耕种下去。但只有租用权，而非‘永准为业’的土地所有权。”[6]
其实在西部土地开发中有两种情况，一种是开发者取得了土地所有权，一种是取得了永佃权，而后者又往往在民国时期更大规模的土地私有化中转而变为土地所有权。以下试析之。
第一种情况可以东北和察哈尔地区为例。
东北地区本为清政府封禁之地，但早自清初始，即有经政府准许的一般人民所有的土地，称作民地。民地中最多的是民赋地。这是民人私产、准许民间自由买卖转移的赋税地。如辽宁一带清初即有民地。康雍之际称为“红册地，”吉林称作额征陈民地。另外还有一种出旗民人随带地，也算作民地。清政府对民地一直是采取限制发展的政策。早在1650年(顺治七年)就颁布“旗民不交产”的禁令，严禁将旗地典卖与民。但是由于满人不善耕作，所以旗人招汉人佃耕旗地的越来越多。嘉庆以后，旗人更发展到典卖土地。19世纪前期，旗人典卖土地的情形已很普遍。清政府屡次阻止，甚至“官为赎回”，但由于下层旗人穷困者日多，甚至“官为赎回”后，不久又复卖去，因此到晚清时期，旗地制度已几近破产。很多旗地多通过典卖而转人民人手中。另外也有内地流民流人东北私垦，在特殊情况下，被授予土地所有权，例如1793年（乾隆58年），吉林将军奏河北饥民流入1．5万人，不得已载之红册，令纳丁银。1807年(嘉庆12年)，拉林河流民千余户，亦载入红册，征收田赋。这一方面是关内大饥，另一方面也由于当时吉林闲旷土地太多。上述两种情形均是东北土地全面开放之前汉族农民取得土地所有权的途径。
关内移民大规模且合法地取得东北土地所有权是在1904年(光绪30年)清廷全面开放东北土地之后。此前在部分开禁时期，清政府在东北基本上长期实行“旗招民垦”或曰“旗领民佃”的政策，即由各旗旗丁作为出名人，领取土地，然后再出租给汉人，大多数汉族农民只有佃租权，而无土地所有权。但是这种办法，“行之日久，毫无功效”，原因是旗人对领荒开垦本无积极性，虽然他们以自己的饷钱抵领了荒地，并“招民代垦”，但往往他们连地在何处都不知道，“东佃两不相认”，根本不加经理；还有的旗人“包揽大段荒地转卖于民”，在实际上已破坏了“旗招民佃”的政策，而地权仍不免逐渐落于民人之手。更由于实垦地不多，官府也未充分收到“垦地筹饷”的实效。因此在1904年全面开放土地之后，黑龙江将军达桂等经奏请清廷批准，采取“变通办理”方策。针对省城旗营屯站的旗产地、柞树岗地和通肯地区旗人散产所领之地，分别制定：①代垦民户未代其东家旗户交押租者(旗人领地之时须交押租或荒价，实即地价。如汉民代旗人缴纳地价，则可少纳地租，否则多纳。)此次须每饷地交纳京钱6吊300文，则所佃耕之地即作为代垦民产自己私产；②代垦民户已代交押租者，此次每垧再交京钱4吊200文，即作为代垦民户自己私产；③旗人已卖地与民人垦户者，不问买卖当时各出价多少，皆按新定押租6吊300文减半追交，即民户须每垧再交3吊150文，发给地照，即作为民户自己地产。[7] 此后，东北土地放垦基本都仿效这一政策。也就是说，东北土地全面开放之后，不论旗民，只要每垧地交押租6吊300文，即可报领，享有完全的土地所有权。到了民国时期，更是实行彻底的卖地政策，推行全面的土地私有化，但也由此造成了很多私人大地产，走向另一个极端。
再看察哈尔地区垦民土地所有权的取得。首先这里的土地放垦与东北和内蒙古地区均有不同。按清朝制度，旗地是属于国家分配给旗人的份地，旗人只有土地占有权和使用权、收益权，但没有处分权，不能随意买卖转移。直到咸丰朝以后，清政府才迫于情势，时放时收，最后直到清末才正式承认了“旗民交产”。这也就是为什么东北汉人土地所有权的取得，一般都是先经过代旗丁垦种、旗人私典，经过政府在特定情况下的追认，或直到土地全面放垦后才正式取得土地所有权。而察哈尔蒙旗在名义上没有土地领有权(占有权)，蒙旗贵族将“官荒空闲地”私自放垦，抽取私租、租价或荒价借以自肥。因此，清政府于1721年(乾隆36年)决定招垦之制，正式放垦，科赋“与民地无别”，并于1882年开始设立丰宁押荒局，在这里领垦的农民就直接向国家交田赋。但清廷为照顾历史习惯及蒙人生活，亦将押金及地租的一小部分交与察哈尔的蒙旗官兵。民国成立后，察哈尔建省，于1913年设垦务局从事开垦，并采用土地直接出售的办法，农民有欲开垦者，先向垦务局领照，官厅给予农民红契一纸，承认所有权。例如，20年代察哈尔省政府建设厅编印的《农民领地须知》第12页就载明：“此外最便利的事，为历年所未有的，就是农户来此领地，第一，不要押租费，每顷地，可省三四千元，第二，当时领地，当时就发给地照，永远为业，与内地红契一样。”以下更明码标价：“已开之地，分上中下三等，上地每亩六角，中地五角，下地四角，未开之地，上地每亩四角，中地三角，下地二角。”并称，以往领地，以240弓为一亩，此次为480弓为一亩，则是出一顷地的价钱，可实领两顷地。按：红契者，买卖田房所订之契约。缴税后，由所在官府在契约上盖红印，曰红契，有完全转移所有权之效力，否则为白契。为清代及民国所通行的习惯法。[8]
关于在西部土地开垦中的“永佃权”则广为人知。无论是在东北，还是在内蒙，水佃权一般都是在较长时间里逐渐形成的。在东北的移民，一般都是先取得永佃权，以后随着形势变化，主要是在土地全面放垦之后，很多人又取得所有权的。如1898年黑龙江通肯地区放荒，其“招民代垦章程”中规定：如佃户现交押契者，每垧完课粮6斗，其未交押契者每垧完课粮1石，均由官中刷发印契，注明课粮数目，并注明永不增佃，互为恒产。[9]
热河地区永佃权的形成较有普遍性。它的普遍确立约在18世纪中后期。开垦初期，内地农民一般都是春来秋返，因而谈不上什么长期使用权，只是到后来，佃户转为定居，经济上有所积蓄，才通过押价、购买等方式取得永佃权。据刘克祥研究，热河永佃权的形成一般有以下四种方式：
一是汉族农民给蒙旗王公贵族做工种地，后者以土地耕作权作为工资支付给汉族农民。如喀喇泌右旗王爷府等地，来自山东、山西的垦民，长期给蒙旗贵族当差、作苦工，到道光咸丰年间，蒙旗王公贵族无力支付工资，将一部分土地立契拨给当地的汉人永远耕种交租，从而形成永佃关系。
二是蒙旗公署或王公贵族将大片荒地交给汉人“揽头”，由揽头招佃垦种，垦荒佃户通过向揽头缴价等方式获得永佃权。揽头在承揽荒地时，有的须缴纳一笔押荒银，然后由蒙旗公署或王府发给“红契”，也有的并不缴纳押荒银。揽头(又称占山户)揽到土地后，并不自已垦种，而是将土地分散倒卖，有的土地几经转手、分割。虽然每次倒卖或分割都立有契约，但都没有旗署或王府的印鉴，故称“白契”。按理“白契”是没有法律效力的，但蒙汉之间都承认，这同满人旗地的典卖转手是一样的，是一种自然形成的永佃权。
三是普通蒙古牧民或士兵将土地耕作权卖给汉族农民，仅仅保目收租权。如有一份“倒卖契”上写明“同众言明共倒地价本钱五十二吊五百文。其钱笔下交足，并不短欠。此地共合租子九吊五百文，半无杂差。”[10] 这纸契约载明买主应交的租额，因此卖主出卖的不是土地的所有权，而是使用权。这类契约是很复杂的，“卖契”、“租契”或“倒契”常常混用，常常须依据契约的具体内容或当地习惯来进行判断。
四是，佃农在对土地的长期耕作或佃权的多次转移过程中，逐渐形成永佃权。
以上四种方式，有一个共同特点，即佃农必须通过缴价，才能获得水佃权。日本人所编的《锦热蒙地调查》中所载的513件永佃契约中，497件：佃农缴有佃价或押荒钱，占总数的96．9％。[11] 垦民取得永佃权，不仅在热河地区十分普遍，在绥远地区也十分普遍，现以后套地区为例作一说明。
后套达拉特旗与好乌旗和杭锦旗等各有数十万亩的“永租地”。“永租地”，即所谓“永租不放”之意，在1902年清政府实行蒙地放垦时，达旗等不肯出让土地所有权，只允垦务局可以开渠招民垦种，土地所有权仍归达拉特蒙旗等，由垦务局放地，不征收荒价，只征收年租，所收租银，由政府与蒙旗以一定比例分配。一般是扣除20％的修渠费后，政府得七成，蒙旗得三成。[12] 这种制度在内蒙古的大部分地区得以实行，包括现早巳成为东北三省行政区域内的原蒙古人属地。
正因为移民取得了自己的土地，无论是所有权或永佃权，所以能在不太长的时间里创造了数亿亩新耕地和众多水利工程。
关于产权的含义，产权经济学已作了各种各样的剖析。新制度经济学和产权经济学在当今国际经济学界已经具有越来越大的影响，究其原因，就是因为产权制度能够把投资者的经济活动同其收益紧密结合起来，确保“谁开发，谁所有”。这个“所有”可以理解为主要是财产的所有权，还有财产的使用权、处置权和收益权。正因如此，产权制度能够最大限度地调动投资者、经营者和一切生产者的
最大潜能，作到人尽其能，因而能对生产力起巨大的推动作用。正如有论者明确提出制度比科学技术更重要。下面我们再以后套黄灌区水利工程的创建为典型个案来分析私有产权是如何调动个人的创造潜能的。这也可说是一个历史奇迹。后套黄灌区几乎完全是依靠农民自2的力量开发出来的，其农垦水利事业超出了其它西部省区。仅据三十年代铁道部《包宁线包临段经济调查》一书中所提及的，独立出资或作为主要出资人参与开凿后套水渠工程的人物和商号就有30余人(或家)之多。
开发后套最著名的人物就是王同春。王同春原本只是河北省一十普通的穷苦农民。王同春的名字，现在人们已很陌生。但他却是曾得到近代著名实业家张謇以及一些著名学者，如顾颉刚、张相文等大力推崇的人物。王同春十几岁时，只身来到河套地区，先是为人家帮工，他在1880年独自投资开凿后套全长100多里的义和渠大干渠，仅有朋友资助的白银20两。截止1902年，经过不到30年的奋斗，在当时整个后套地区的八大干渠中，王同春自开大干渠5条，即义和渠、沙河渠、丰济渠、刚目河渠和灶王河渠。这些大干渠长者百余里，支渠共达270余道，灌溉垦殖土地270余万亩，其中80万亩水田，畜养耕牛1000头，马1700匹，羊11万头，年收粮23万石。
后套水利事业的另一著名人物是山西河曲人杨茂林。自1917年起，杨氏以大无畏精神，独自出资，率弟兄(春林、文林、鹤林)家人，日夜奋战，历时7年，于1924年修成杨家河渠，主干渠全长140余里，宽八九丈有余，深丈余；加四道支渠总长达400余里，其它小渠则密如蛛网。全渠每年能灌田20余万亩，3000余户垦农赖以为生。杨氏堪称一毁家纾难的水利英雄，当工程进行中途，水渠尚无收益，加之遭受兵匪之祸，工程亏空万余元，资金无以为继，杨氏毅然变卖全部家产，又高息借贷，使工程得以最终完工。[13]
后套开渠事业的颠峰期是在19世纪末20世纪初的王同春时期，要推究王同春成功的原因，其实很简单，就是当时河套地区的政治环境和社会经济发展对于引黄灌溉的需求，有利于王同春的修渠事业。
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