现行财政制度之所以存在诸多与公平竞争相冲突的内容,并导致一些原初不曾希望发生的后果,原因有多方面。最关键的原因是财政制度的创制者缺乏公平竞争理念。前文已然指出:“市场经济是竞争经济,完善的竞争机制是市场经济优化资源配置赖以实现的前提条件;公平竞争是市场经济的基本原则,国家的各项法律制度不能违反这一基本原则。虽然不能强求国家的各项法律制度不得越“雷池”一步,虽然本文也承认国家出于履行优化产业结构、解决地区发展不平衡等职能的需要,不可避免地会制定一些与公平竞争相冲突的财政政策或制度。但笔者仍坚持以下主张:即使是为了优化产业结构或解决地区发展不平衡的需要,财政制度的制定和实施也不能将公平竞争原则完全置之不理。相反,立法机关在制订产业政策或区域经济政策时,应充分考虑这些政策对公平竞争所造成的危害,充分考虑这些政策的实施是否能收到预期的收益及这些收益能否弥补因公平竞争受损而导致的社会福利损失。唯有如此,才能使市场经济体制健康发展。
基于对公平竞争在市场经济中基础地位的认知,本文认为,中国的财政体制改革整体上应坚持公平竞争原则,各项具体财政制度的创建与完善,应有利于促进市场主体间包括政府间及企业间的公平竞争。
首先,税收法律制度的建立与完善应有利于市场主体间的公平竞争。公平原则是各国税收法律制度的基本原则之一,其内容包括社会公平与经济公平两方面,社会公平原指每个纳税人都应缴纳相同数额的税,即税额绝对公平。现代意义的社会公平指税负的相对公平,包括横向公平与纵向公平两个层面。横向公平指纳税能力相同的人应负担相同的税,纵向公平指纳税能力不同的人负担的税负不应相同。经济公平的内容也包括两个层面:首先,要求税收保持中性,即对所有从事经营活动的纳税人,要一视同仁,同等同待,以便为经营者创造一个合理的税收环境,促进经营者进行公平竞争;其次,对于客观上存在不公平的因素,如资源禀赋差异等,需要通过差别征税实施调节,以创造大体同等或者说大体公平的客观竞争环境。[4]通过对税收公平原则内容的剖析,我们了解到,公平竞争不仅是竞争法的基本原则,而且也是税收法律制度固有的原则。坚持公平竞争,不仅仅是竞争法对税收法律制度的基本要求,而且也是税收法律制度自身不断走向完善的内在需要。
其次,财政转移支付制度的建立与完善应有利于改善欠发达地区的竞争环境,有利于提升欠发达地区市场主体的竞争能力。分税制财政体制改革,调动了地方政府发展经济的积极性,同时也强化了地方政府的竞争意识,这正是财政体制改革所期望出现的。因为竞争可促使地方政府提高服务质量、改善投资环境,从而有利于生产要素在地区之间的流动,有利于资源的最优配置。但因自然条件、历史条件殊异,不同地区间经济、社会、文化发展状况各不相同,因此地方政府提供的公共服务水平也有差异,不同地区的投资环境也有差异。这两方面的差异使异地间企业的竞争条件天生就不平等。政府财政转移支付制度的目标是,通过一般转移支付与特殊转移支付手段,使地区间财政能力均等化,促进各地经济均衡发展,并最终达到社会公平。尽管财政转移支付制度并不担负维护竞争秩序之任务,但这种制度实施的结果客观上可以改变欠发达地区市场主体的竞争条件。如果我们在建立或完善转移支付制度时,也将改善欠发达地区的竞争环境,提升欠发达地区市场主体的竞争能力作为一项目标考虑,则可使原本作为“输血”机制的财政转移支付制度具有“造血”功能,并反过来促使转移支付之目标更容易实现。
最后,政府采购制度的建立与完善应体现公平竞争原则。政府采购是各级国家机关、实行预算管理的事业单位和社会团体,使用财政预算内资金和预算外资金等财政性资金,以购买、租赁、委托或雇用等形式获取货物、工程和服务的行为。对于政府采购行为,本来应由专门的政府采购法来调整,而不由竞争法调整。但现代社会政府采购数量大,具有“买方垄断”性。因此,各国或在政府采购中规定政府采购必须遵循公平竞争原则,或直接将政府采购纳入竞争法的调整范围。如德国就把政府采购作为《反限制竞争法》(1998)的重要组成部分。我国的政府采购已具有相当规模,而与之配套的法律制度却极不完善且十分零散。鉴于政府采购实践中存在许多问题,因此,学术界有许多学者建议尽快制定政府采购法,以完善政府采购制度。对此,应予充分肯定。本文要特别强调的是,中国的政府采购,必须贯彻公平竞争原则,因此,在政府采购立法时,要将公平竞争原则作为政府采购的基本原则写入政府采购法。
【注释】
[1]王健.现行财税体制存在的问题及其改革的政策取向[Ｊ].经济研究参考,2001,(19).
[2]吴世宦.法治系统工程学[Ｍ].湖南人民出版社,1988.3.
[3]郝春和.财政转移支付制度与区域发展政策[Ｊ].财经理论与实践,1997,(5).
[4]曾国祥,龚浑文.论税收四原则[Ｊ].财贸经济,1999,(12).
